Секретариат КС РФ: практические аспекты реализации прав заявителя
С большим интересом прочитал
статью Е. В. Тарибо "Секретариат КС РФ: статус, полномочия, функции"
("ЭЖ-Юрист", 2006, N 25), при этом целиком и полностью разделяю
отдельные выводы автора. В тоже время, на основании анализа результатов четырех
обращений в Конституционный Суд РФ,[1]
последующей переписки с должностными лицами Управления конституционных основ
частного права Секретариата КС РФ и трех судебных разбирательств, считаю
необходимым дополнительно осветить ряд аспектов деятельности Секретариата
Конституционного Суда Российской Федерации. При этом итоговые выводы
существенно отличаются от тех, которые излагаются Начальником Управления
конституционных основ административного права Секретариата Конституционного
Суда РФ Е.В. Тарибо.
В настоящей статье речь идет
о правах заявителя, не согласного с выводом
Секретариата КС РФ о несоответствии Жалобы требованиям Закона о Конституционном
Суде и повторно обратившего в Конституционный Суд РФ (п.п. 4 ч. 2 ст. 40
Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской
Федерации»).
§ 1. Право заявителя на повторное обращение
"В рамках стадии предварительного
рассмотрения обращений Секретариат наделен правом от своего имени самостоятельно
уведомлять заявителя о несоответствии его обращения требованиям, установленным
ФКЗ.
Важно отметить, что заявитель также
вправе потребовать принятия решения по поставленному им вопросу непосредственно
КС РФ. В случае, когда Суд приходит к выводу
об обоснованности уведомления Секретариата, он принимает решение об отказе в
принятии жалобы к рассмотрению. При этом факт уведомления отмечается
непосредственно в решении Суда, тем самым подчеркивается участие Секретариата в
изучении обращения и его особая роль в осуществлении конституционного
судопроизводства. Подобной практики нет в других судах, осуществляющих иные виды
судопроизводства".
В соответствии с подпунктом 4 части 2 статьи 40
Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном
Суде Российской Федерации» «… Секретариат
Конституционного Суда Российской Федерации уведомляет заявителя о
несоответствии его обращения требованиям настоящего Федерального
конституционного закона». При этом «заявитель вправе потребовать принятия Конституционным
Судом Российской Федерации решения по этому вопросу». Частью 1 § 10 Регламента Конституционного Суда Российской
Федерации установлен порядок рассмотрения Конституционным Судом РФ повторного
обращения заявителя, не согласного с выводом Секретариата о несоответствии
жалобы требованиям Закона о Конституционном Суде: «Председатель
Конституционного Суда поручает одному или нескольким судьям … провести проверку
обоснованности принятого Секретариатом решения. Результаты проверки не позднее
месяца докладываются судьей в пленарном заседании».[2]
С учетом положений статьи 41 Закона о
Конституционном Суде под "результатами проверки" следует понимать Заключение судьи (судей) Конституционного Суда РФ, которое
докладывается в пленарном заседании Конституционного Суда РФ. И вот тут мы
логически подходим к обоснованию права заявителя, имеющего существенной
значение в данной стадии конституционного судопроизводства - права на
ознакомление с содержанием Заключения судьи (судей) и представлении
своих возражений устно (на пленарном
заседании) или письменно) путем направления возражений в адрес Суда до
пленарного заседания) по содержанию указанного Заключения.
Кроме того, в ходе подготовки и направления
обращений в Конституционный Суд РФ в 2005-2006 гг. выявлены три случая
нарушения Секретариатом Конституционного Суда РФ (в лице должностных лиц
Управления конституционных основ частного права) требований Закона и Регламента, выразившихся в возврате заявителям
повторно направленных Жалоб и прилагаемые к ним документов при отсутствии
соответствующего решения Конституционного Суда РФ. Также
было установлено, что должностными лицами указанного подразделения Секретариата
КС РФ не всегда соблюдаются сроки рассмотрения обращений (Жалоб, и иных
обращений) заявителей, а также игнорируют доводы заявителей, изложенные в
обращениях.
Поэтому считаем уместным
дополнительно выделить следующие права заявителя, необходимые для реализации
его прав и законных интересов, нарушаемых должностными лицами Секретариата
Конституционного Суда РФ.
Ø Право на получения ответа из
Секретариата Конституционного Суда РФ в 30-дневный срок.
Ø Право на обжалование
действий должностного лица Секретариата Конституционного Суда РФ путем
направления жалобы в адрес вышестоящего должностного лица.
Ø Право на обжалование
действий должностного лица Секретариата Конституционного Суда РФ в судебном
порядке.
Рассмотрим их по порядку.
§ 2. Право на получения ответа в 30-дневный срок
Законом о Конституционном Суде не установлен срок рассмотрения
Секретариатом КС РФ повторного обращения (Жалобы) заявителя и направления
соответствующего уведомления о результатах рассмотрения в его адрес. В ч. 1 § 10 Регламента упоминается о месячном сроке, предоставленным судье (судьям)
Конституционного Суда РФ для проверки повторной Жалобы и представления на
ближайшее пленарное заседание Заключения. Однако это не решает проблемы в
целом, да и пленарные заседания проводятся с учетом отпуска судей
Конституционного Суда РФ.
Поэтому Секретариат КС РФ обязан соблюдать требования пункта 9 Указа Президиума ВС СССР от 12
апреля 1968 г. N 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и
жалоб граждан» (в ред. Указа Президиума ВС СССР от 4 марта 1980 г. N 1662-X, с
изменениями от 2 февраля 1988 г.), в котором установлены следующие сроки рассмотрения
Заявления и Жалобы:
«Заявления
и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления … в учреждение,
организацию, обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие
дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней.
В тех случаях, когда для разрешения заявления или жалобы
необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных
материалов либо принятие других мер, сроки разрешения заявления или жалобы
могут быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем
руководителя соответствующего предприятия, учреждения и организации, но не
более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление».
Таким образом, предельный срок рассмотрения Секретариатом КС РФ повторной Жалобы
заявителя и направления уведомления о факте передаче Жалобы судье (судьям) Конституционного
Суда РФ для ее проверки и подготовки Заключения, не
должен превышать 30 дней. Конечно, более логичным было бы настаивать на 15
дневном предельном сроке, т.к. на данном этапе деятельность Секретариата КС РФ
минимальна, и заключается в передаче повторной Жалобы и прилагаемых к ней
документов Председателю Конституционного
Суда РФ. Однако вступающий в силу со 2 ноября 2006 г Федеральный
закон от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О
порядке рассмотрений обращений граждан Российской Федерации" в статье 12
устанавливает именно 30-дневный срок со
дня регистрации письменного обращения..
Следует отметить, что указанный срок рассмотрения вполне применим
и в случаях рассмотрении Секретариатом
КС РФ "первичного" обращения заявителя, так как на практике он также
не всегда соблюдается.[3]
§
3. Право на обжалование действий должностного лица Секретариата
Конституционного Суда РФ путем направления жалобы в адрес вышестоящего должностного
лица
В соответствии с ч. 1 статьи 4 Закона РФ от 27
апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих
права и свободы граждан» гражданин вправе обратиться с жалобой на действия
(решения), нарушающие его права и свободы, к вышестоящему в порядке подчиненности … должностному лицу. Частью 2
статьи 2 указанного Закона определено,
что вышестоящие в порядке подчиненности орган … должностное лицо обязаны
рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в
удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня
ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.
Также уместно вспомнить 30-дневный срок рассмотрения жалобы,
установленный Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке
рассмотрений обращений граждан
Российской Федерации", и обязанность адресата жалобы "дать письменный
ответ по существу поставленных в обращении вопросов"
Приведенный пример обжалования является не совсем удачным: заявитель до
сих пор не может понять, каким образом Начальник
Управления конституционных основ частного права Секретариата КС РФ признал
законным и обоснованным возврат заявителю повторного обращения в КС РФ при
отсутствии Заключения судьи (судей) Конституционного Суда РФ и соответствующего
решения Конституционного Суда РФ, а также причины нарушения 30-дневного срока
рассмотрения административной жалобы. Тем не менее, данный вариант защиты прав
заявителя имеет право на существование.
§ 4. Право на обжалование
действий должностного лица Секретариата Конституционного Суда РФ в судебном
порядке
В соответствии со статьей 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации
"решения и действия (или бездействие) органов государственной власти … и
должностных лиц могут быть обжалованы в суд".
Частью 1 статьи 254 ГПК
РФ закреплено право гражданина оспорить в суде действие (бездействие) органа
государственной власти, должностного лица, государственного служащего, если
считают, что нарушены его права и свободы. Статьей 255 ГПК РФ определено, что к
решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, должностных
лиц, государственных служащих, оспариваемым в порядке гражданского
судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия
(бездействие), в результате которых нарушены права и свободы гражданина;
созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод.
Согласно правовой позиции, выраженной
Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 18 апреля 2000 г. N
75-О
«Судебная
защита конституционных прав и свобод граждан, нарушенных законом, примененным
или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено
или начато в суде или ином органе, применяющем закон, в соответствии со статьей
125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой статьи
3, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" - компетенция Конституционного
Суда Российской Федерации.
Судебная
защита прав, нарушенных незаконными действиями и решениями государственных органов
и должностных лиц, в соответствии со статьей 46 (часть 2) Конституции
Российской Федерации, Законом Российской Федерации "Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и иными
законодательными актами Российской Федерации - компетенция судов общей
юрисдикции».
Однако на практике суды общей юрисдикции достаточно
противоречиво осуществляют защиту нарушенных прав заявителя по данной категории
дел. В 2006 г. в двух разбирательствах суды признали право граждан обжаловать
действия должностных Секретариата Конституционного Суда РФ путем подачи
заявлений в районные суды по правилам,
предусмотренным гл. ГПК РФ. Третьему заявителю иск был возвращен со ссылкой на
п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, правда, без уточнения, в какой же суд, и в каком порядке следует
обращаться
В процессе
обжалования Солоповым А. В. аналогичных незаконных действий Заместителя
начальника Управления конституционных основ частного права Секретариата КС РФ
М. В. Залесской, Железнодорожный районный суд г. Самары сразу стал рассматривать иск по существу.
Не вдаваясь в обсуждение аспектов "московского правосудия" и
"самарского правосудия", отмечу, что Определением Тверского районного
суда г. Москвы содержит целый ряд спорных моментов.
Согласно части 1 статьи 118 Конституции РФ
правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. В статье 1 Федерального конституционного закона от
31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"
указывается, что "Судебная власть в Российской Федерации осуществляется
только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к
осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие
другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия".
Соответственно,
Секретариат Конституционного Суда РФ в момент повторного
обращения заявителя, действующего на основании п.п. 4 ч. 2 ст. 40 Закона о
Конституционном Суде, не осуществляет и не может конституционное правосудие,
подменяя собой Конституционный Суд РФ.
Статьей 46 (части 1
и 2) Конституции Российской Федерации
установлено, что "каждому гарантируется судебная защита его прав и
свобод, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, …и
должностных
лиц могут быть обжалованы в суд". Кроме того, статьей 7
Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ определено,
что все равны перед законом и судом. При этом суды не отдают предпочтения
каким-либо органам, лицам, участвующим в процессе сторонам по признакам их государственной
... принадлежности либо в зависимости от их … должностного положения, … а равно
и по другим не предусмотренным федеральным законом основаниям.
Вывод суда, согласно
которому Конституционный Суд РФ приравнен к органу, образованному судьями (или,
проще говоря, к органу судейского сообщества) в комментариях просто не
нуждается.
Однако окончательный
вопрос о возможности обжалования действий (бездействия) должностных лиц
Секретариата Конституционного Суда РФ, связанных с нарушением прав заявителей,
повторно обратившихся в Конституционного Суда РФ, должен быть разрешен самим
Конституционным Судом. РФ. Жалоба на
нарушение положениями п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ конституционных прав (в том
смысле, который придается указанной норме Тверским районным судом г. Москвы и
Судебной коллегией по гражданским делам Московского городского суда) в самое
ближайшее время будет направлена в адрес Конституционного Суда РФ.
Далее мы переходим к наиболее дискуссионному в
настоящее время праву заявителя.
§ 5. Право на ознакомление с содержанием
Заключения судьи (судей) и представлении своих возражений по содержанию
указанного Заключения
Как уже было
отмечено выше, после повторного
обращения заявителя на основании п.п. 4 ч. 2 ст. 40 Закона о Конституционном
Суде, судья (судьи) Конституционного Суда РФ проводит проверку обоснованности
принятого Секретариатом решения и готовят Заключение, которое докладывается в
пленарном заседании Конституционного Суда РФ.
Однако заявителю
данное Заключение для ознакомления не предоставляется, равно как и не
сообщается дата и время пленарного заседания, на котором будет оглашено Заключение, а также решен
вопрос о соответствии Жалобы заявителя требованиям Закона о Конституционном Суде.
Как устно поясняют сотрудники приемной
Секретариата КС РФ Закон о Конституционном
Суде не предусматривает возможность
- участия заявителя (либо его
представителя) в пленарном заседании Конституционного
Суда РФ, на котором будет рассматриваться вопрос о соответствии Жалобы
заявителя требованиям Федерального конституционного закона.
- ознакомления заявителя (либо его представителя) с
заключением судьи (судей), составленным по результатам предварительного
изучения (проверки) Жалобы.
Кроме того, Конституционный
Суд РФ в Определении от 23 мая 2006 г. N 179-О пришел к весьма интересному выводу:
Разрешение
вопроса о соответствии обращения требованиям Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" осуществляется
Конституционным Судом Российской Федерации в процедуре предварительного
рассмотрения обращений, которая не предполагает обязательного приглашения
сторон, их участия в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку позиция заявителя
изложена в его обращении, на данной стадии конституционного судопроизводства не
принимается решения по существу поставленных в обращении вопросов, а
проверяется, относится ли разрешение данных вопросов к компетенции
Конституционного Суда Российской Федерации и является ли обращение
допустимым в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации".
Что касается прав заявителя знакомиться с материалами
дела, излагать свою позицию по делу, задавать вопросы другим участникам
процесса, заявлять ходатайства, в том числе о заслушивании показаний свидетелей
и заключений экспертов, осуществлять иные права стороны в конституционном
судопроизводстве, то они относятся к процессуальным стадиям, следующим за принятием обращения к рассмотрению, поскольку только
после такого решения может идти речь о наличии в производстве Конституционного
Суда Российской Федерации соответствующего дела и о правах сторон в этом деле.
Статьей 123 (часть 1) Конституции РФ определено, что разбирательство
дел во всех судах открытое, слушание дела в закрытом заседании допускается в
случаях, предусмотренных федеральным
законом. Статьей 54 Закона о
Конституционном Суде предусмотрено, что заседания Конституционного Суда РФ
проходят открыто, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным
конституционным законом. В статье 35 Закона
указаны все случаи назначения и проведения закрытых заседаний: "Конституционный Суд
Российской Федерации назначает закрытое заседание в случаях, когда это
необходимо для сохранения охраняемой законом тайны, обеспечения безопасности
граждан, защиты общественной нравственности.
Из содержания указанных норм следует, что в настоящее время нет никаких
законных оснований для ограничения права заявителя присутствовать на пленарном
заседании, на котором Конституционным Судом будет рассматриваться вопрос о
соответствии Жалобы заявителя требованиям Закона о Конституционном Суде.
Кроме того, Конституционным Судом РФ не принята во внимание
прецедентная практика Европейского Суда по правам человека, имеющая общеобязательный
характер в том числе и для Конституционного Суда РФ. В Постановлении по делу
«Милатова и другие против Чешской Республики» [4] (§§ 59, 65, 66) Европейский Суд по правам человека признал не
соответствующей статье 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и
основных свобод (принципу справедливого судебного разбирательства) положение,
согласно которому заявитель жалобы лишен возможности ознакомления с
материалами, полученными судом в предварительной стадии судопроизводства
(оканчивающейся вынесением суждения относительно возбуждения производства по
жалобе) и, соответственно, возможности представить возражения по
содержанию этих материалов.
Таким образом, действия (бездействие) Секретариата Конституционного Суда РФ,
которые в своей совокупности лишают заявителя возможности представить свои
возражения (устно на пленарном заседании или письменно, путем направления
возражений в адрес Суда до пленарного заседания) по содержанию заключения судьи (судей) Конституционного Суда РФ,
составленном по результатам предварительного изучения (проверки) Жалобы, и
оглашаемом на пленарном заседании, на котором Конституционным Судом
РФ будет вынесено решение относительно возбуждения производства
по Жалобе, нарушают права заявителя, гарантированные Конституцией РФ и Статьей
6 § 1 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Заключение
Приведенные выше
факты свидетельствуют, что реализация права гражданина на доступ к
конституционном правосудию пока еще целиком и полностью зависит от волеизъявления
конкретного должностного лица Секретариата Конституционного Суда РФ,
рассматривающего Жалобу. При этом ни Закон о Конституционном Суде, ни Регламент Конституционного Суда РФ не содержат норм, обеспечивающих защиту прав
заявителя от незаконных действий (бездействия) должностного лица Секретариата
Конституционного Суда РФ.
Как показывает
практика, дальнейшее обжалование
незаконных действий должностных лиц
Конституционного Суда РФ путем обращения к вышестоящему должностному
лицу неэффективно, а суды общей юрисдикции оказались явно не готовы к
рассмотрению по существу подобные иски.
При этом автор не
ставит под сомнение высокую квалификацию и профессионализм как Начальника
Управления конституционных основ административного права Секретариата Конституционного
Суда РФ Е.В. Тарибо, так и других сотрудников Секретариата Конституционного
Суда РФ, однако считает, что изложенные в статье Е.В. Тарибо, выводы о статусе
и функциях Секретариата Конституционного Суда РФ являются представлениями о том, каким ДОЛЖЕН СТАТЬ
Секретариат Конституционного Суда РФ в будущем.
В "суровом" настоящем,
квазисудебная функция
на этапе рассмотрения
Секретариатом КС повторных жалоб граждан порождает иски этих же граждан в суды общей
юрисдикции, а также жалобы в Европейский Суд по правам человека на нарушения
гражданских прав, гарантированных Статьей 6 § 1 Европейской Конвенции о защите
прав человека и основных свобод; аналитическая функция - к появлению
весьма противоречивых Определений Конституционного Суда РФ (достаточно
оценить содержание Определения от 19 февраля 2004 г. № 103-О, а затем
Определение от 20 октября 2005 г. № 351-О); организационная - к
нарушению сроков рассмотрения обращений граждан. При этом вывод о "фильтре, пропускающем через себя
огромный поток обращений …" в
данном контексте звучит несколько двусмысленно.
В то же время автор
выражает уверенность, что сложившаяся ситуация носит временный характер, и в
течение сравнительно небольшого промежутка времени Конституционным Судом РФ
будет выработан четкий механизм контроля за деятельностью Секретариата
Конституционного Суда РФ, а также созданы благоприятные условия для реализации
всех указанных выше прав заявителей.
Постскриптум:
Через полгода
судебных разбирательств два заявителя -
Бабук Ю.И. и Солопов А.В. "добились" вынесения Конституционным
Суда РФ "отказных" Определений [5] и уже направили
жалобы в Европейский Суд по правам человека.
Казарин О. В. после
получения копии Определения Судебной коллегии по гражданским делам Московского
городского суда от 31.08.2006 г. также
собирается направить жалобу в Европейский Суд по правам человека.
Жалоба Бабук Ю. И.
на нарушения п. 1 ст. 450 части первой ГК РФ конституционных прав назначена к рассмотрению на пленарном
заседании в октябре 2006 г. При этом Секретариат КС достаточно определенно обозначил свою позицию в части
отказа от уведомления заявителя о дате и времени пленарного заседания, а также
в части отказа от ознакомления заявителя с Заключением.
........... Игорь Казарин, юрисконсульт
Самарской городской общественной организации
по защите
прав и законных интересов граждан
"ОРОТУКАН"
