Опубликовано: «Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ» № 4/2000

 

ПРЕЦЕДЕНТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА

 

Соблюдение баланса публичного и общественного интереса

Сектор международного частного права ВАС РФ продолжает знакомить читателей с решениями ЕС по правам человека.

Данная публикация посвящена разъяснению некоторых положений информационного письма ВАС РФ от 20.12.99 г. № С1-7/СМП-1341 «Об основных положениях, применяемых ЕС по права человека при защите имущественных прав и права на правосудие».

 

Арбитражные суды РФ являются основными судами, осуществляющими правосудие в сфере экономики на территории РФ. Как показывает статистика, число дел, рассматриваемых арбитражными удами, неуклонно растет. При осуществлении правосудия арбитражные суды применяют международно-правовые нормы, которые в силу ст. 15 Конституции РФ являются частью правовой системы РФ. Необходимо, чтобы судебная практика арбитражных судов соответствовала тем требованиям, которые предъявляются международным правом.

Одним из центральных международно-правовых актов, действующих на территории РФ, является Европейская конвенция по правам человека. Нормы, содержащиеся в конвенции, толкуются и уточняются ЕС по правам человека, который рассматривает споры межу государством и лицами, чьи права были нарушены в процессе деятельности государственных органов, в том числе и судов. Его решения имеют обязательную силу для государств-членов Совета Европы, а, следовательно, и для России.

Имущественным правам посвящена ст. 1 Протокола № 1 к конвенции:

«Каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.

Предыдущие положения ни в коей мере не ущемляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов и штрафов ».

Проблема соотношения защиты публичного и частного интереса в правовом регулировании имущественных отношений занимает центральное место в научном осмыслении как предмета, так и метода этого регулирования со времен дигестов Ульпиана в Древнем Риме.

В принципе, развитие правовой материи можно рассматривать и как развитие публичных и частных начал в правовом регулировании, и как их столкновение друг с другом. Иногда это столкновение принимало весьма драматичную форму (вспомним споры «цивилистов» и «хозяйственников» в Советском Союзе). Подобные дискуссии с той или той степенью ожесточенности велись среди представителей национальных научных школ практически всех европейских стран. Из этих споров к середине двадцатого столетия родилось осознание нескольких ясных постулатов:

1.      Право собственности является сердцевиной частных прав – абсолютным правом;

2.      Последнее означает, что несобственники должны вести себя пассивно и воздерживаться от нарушения прав собственности;

3.      Собственник всегда должен вести себя активно и пассивно одновременно: использовать свою собственность согласно известной триаде и воздерживаться от ее использования против общественного (публичного) интереса.

Пределы защиты общественного интереса формулировались в объективных нормах публичного права в зависимости от многих факторов развития общества, конкретного периода и места. Но теоретическое осознание границы публичного и частного в праве собственности не привело автоматически к разрешению проблемы в отдельных государственных законодательствах.

Можно даже уверенно сказать, что практическое разрешение давно осознанной проблемы о соотношении частного и публичного начала в регулировании имущественных прав собственности, началось после второй мировой войны в объединенной Европе в связи с функционированием международных судов, в том числе ЕС по правам человека.

Как видно из содержания ст. 1 Протокола № 1 к конвенции, гражданам и юрлицам гарантируется одно из важнейших материальных прав, составляющее основу рыночной экономики, - право на собственность. Сразу следует оговориться, что право собственности в международной трактовке носит ограничительный характер. Это проявляется в том, что на усмотрение государства оставляется довольно широкое поле для регулирования отношений, связанных с правом собственности: оно может устанавливать различные формы контроля за использованием собственности, даже лишать лицо его собственности при определенных условиях (лицу должна быть выплачена справедливая компенсация или предоставлено иное имущество взамен изъятого).

На примере публикуемого решения ЕС по правам человека мы попытаемся познакомить читателя с таким важным понятием, как баланс публичного и частного интересов. Данное решение было выбрано не случайно. Во-первых, в сфере общественных отношений по поводу собственности всегда сталкивались публичные и частные интересы; во-вторых, международно-правовые нормы требуют сбалансированного подхода к разрешению коллизий типа «публичное-частное». Арбитражные суды РФ обязаны учитывать при осуществлении правосудия наличие международно-правовых норм, которые могут применяться ими напрямую, так как эти нормы являются частью правовой системы РФ.

Ст. 1 Протокола № 1 предполагает  соблюдение государством при ограничении или ином вмешательстве в право собственности требования разумного баланса публичного и частного интереса. Данное требование является одним из основных, лежащих в основе Европейской Конвенции по правам человека.

ЕС по правам человека, разрешая споры, в каждом случае оценивает соотношение публичного и частного интереса: был ли соблюден разумный баланс государственными судами, законодателем, органами исполнительной власти применительно к физическим и юрлицам. Особенно наглядно анализ данного соотношения ЕС виден на примере споров, связанных с актами гос. органов, затрагивающих интересы частных лиц (принятие актов государственными и муниципальными органами, которые нарушают права частных лиц, лишение лицензий и т. д.); в спорах, связанных с недвижимостью (например, экспроприация земельных участков, строений).

ЕС исследует следующие моменты: было ли вмешательство в частные права лица, какова была цель вмешательства и какие предприняты меры для достижения этой цели государством, насколько такое вмешательство оправданно требованиями публичных интересов (можно ли было избежать такого вмешательства), насколько вмешательство в частые права и примененные государством меры соразмерны требованиям публичных интересов. Соблюдение баланса между публичными и частными интересами – важнейшая предпосылка для справедливого судебного разбирательства.

Следует отметить, что баланс между публичными и частными интересами может быть нарушен не только действиями, но и бездействием, так как в некоторых случаях именно бездействие ответственных лиц (например, непредоставление судебной защиты, надлежащих гарантий собственности, возможности беспрепятственно пользоваться своим имуществом) может привести к нарушению имущественных прав лица.

Национальный суд, рассматривая дело, всегда должен учитывать обе стороны правоотношения: требования публичного интереса, общества в целом и права частных лиц. Задача суда – сопоставлять требования общества с интересами конкретного лица, находить компромисс, не допуская ситуации, когда требования публичного интереса полностью подавляют частный интерес, и наоборот – когда публичные интересы вообще не учитываются судом. Желательно, чтобы судебное решение отражало конкуренцию интересов, оценку баланса и объясняло, почему судья принял решение в пользу частных или публичных интересов.

На каждом судье лежит очень большая ответственность, так как оценивать справедливость соотношения интересов приходится ему, а четких правил для определения данного баланса не существует.

Практика российских арбитражных судов показывает, что в некоторых случаях суды принимают решение, исходя из формальных требований закона, не вникая в сущность правоотношения. Поэтому создается ситуация, при которой баланс нарушается, выносится решение, учитывающее только публичные или только частные интересы. Можно предположить, что подобные решения будут критиковаться ЕС по правам человека и будут выноситься неблагоприятные решения для РФ.

Решения ЕС по правам человека интересны тем, что в них проблема баланса публичного и частного интересов является определяющей для признания нарушения ст. 1 Протокола № 1.

Так, в деле юрлица – компании Саффи против Италии ЕС указал на то, что, несмотря на законную цель вмешательства в частные права – заботы о социальном благосостоянии и общественном порядке, - примененные законодателем меры явно не удовлетворяли требованию пропорционального соотношения между применяемыми мерами и преследуемой целью. Следовательно, в данном деле не соблюден баланс между публичным и частным интересами. Суд признал, что была нарушена ст. 1 Протокола № 1. Дело Саффи против Италии интересно также и тем, что в нем затрагивается проблема исполнимости судебных решений, эффективности принудительного исполнения судебных актов. В том случае, если права юрлиц или физлиц признаются лишь формально и их нельзя реализовать, пользоваться ими, ЕС констатирует нарушение Европейской конвенции по правам человека.

Как правило, после констатации ЕС несоблюдения баланса между публичным и частным регулированием в законодательстве отдельного государства проводилась ревизия правовой системы, менялось законодательство, учитывающее сложное и более верное соотношение публичного и частного начала в регулировании имущественного оборота.

В настоящее время проблема поиска эффективного баланса в этой сфере встает перед законодательством и судебной практикой РФ.

Т. Н. Нешатаева,

Судья ВАС РФ

В. В. Старженецкий,

Консультант

СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ от 28 июля 1999 г. (извлечение)

Дело Иммобилиаре Саффи против Италии

 

Обстоятельства дела

 

Строительная компания I.B. являлась собственником   помещения в Ливорно, которое она сдавала внаем L. B.

В заказном письме от 20.04.83 г. компания проинформировала съемщика о том, что она собирается прекратить арендные отношения по истечении срока аренды 31.12.83 г., и попросила его освободить помещение к этой дате.

В ноябре 1983 г. компания вручила съемщику уведомление о расторжении договора найма помещения, однако тот отказался освободить помещение.

21.11.83 г. судья подтвердил действительность уведомления о прекращении договора найма и постановил, что помещение должно быть освобождено к 30.09.84 г. решение вступило в силу 7.12.83 г.

 30.05.85 г. компания I.B. вручила уведомление  съемщику, требуя освободить помещение. 26.09.85 г. компания вручила уведомление съемщику о том, что решение суда будет исполнено судебным исполнителем 19.11.85 г. судебный исполнитель сделал несколько (неудачных) попыток исполнить решение суда (19 ноября 85 г., 28 марта, 30 сентября и 17 декабря 86 г., 4 апреля и 21 декабря 87 г.).

Иммобилиаре Саффи стало собственником помещения в 1988 г. в результате слияния с компанией I.B.

С 15 декабря 88 г. по 9 января 96 г. судебный исполнитель предпринял 11 попыток восстановить владение. Попытки оказались неудачными, так как согласно положениям законодательства о выселении компания не имела права на помощь полиции.

Владение было восстановлено 11 апреля 1996 г. после смерти съемщика.

 

Ссылки на национальное законодательство и практику

 

С 1947 г. итальянские власти часто вмешивалось в законодательство о найме жилья с целью контроля за арендными отношениями. Контроль достигался с помощью блокирования аренды, продления всех текущих жилищных наймов в законодательном порядке и путем отсрочки принудительного исполнения приказов о восстановлении владения.

 

Отсрочка исполнения

 

Согласно ст. 56 Закона № 392/78 в компетенцию суда первой инстанции входит определение даты принудительного исполнения приказов о восстановлении владения с учетом обстоятельств арендатора и собственника, а также оснований, на которых аренда прекращалась. Исполнение могло быть отложено максимум на12 месяцев. Если арендатор отказывается освободить помещение ко времени, определенному судом, собственник может возбуждать исполнительное производство.

Приказы принудительно исполняются по предписанию судьи «любому судебному исполнителю, чьи услуги требуются, любому лицу, компетентному исполнить приказ, государственному совету и любому офицеру полиции, чтобы тот помог при исполнении приказа, когда это требуется законом».

Согласно ст. ст. 608 и 513 Кодекса гражданской процедуры задачей судебного исполнителя является приказать арендатору освободить помещения, после чего исполнитель может прибегнуть к помощи полиции «всегда, когда это необходимо».

Множественные положения регулировали отсрочку принудительного исполнения приказов о восстановлении владения.

Первая отсрочка содержалась в Декрете № 795 от 1.12.85 г., затем она была инкорпорирована в другой декрет, который стал Законом № 118/85. Ст. 1 данного закона предусматривала, что в определенных случаях, когда собственность требовалась собственнику для личных целей, отсрочка исполнения не предоставлялась. Это что касается периода с 1.12.84 г. по 30 июня 1985 г.

Вторая отсрочка содержалась в декрете от 29 октября 86 г. и Законе № 899 от 23.12.86 г. отсрочка охватывала период с 29 октября 86 г. по 31 марта 1987 г. данный закон предусматривал, что префект после консультаций с представителями собственника и арендатора должен был определить критерий для применения полицейской помощи при выселении.

Третья отсрочка была введена декретом от 8.02.888 г. и Законом № 108 от 8.04.88 г. она действовала с 8.02.88 г. по 31.12.88 г.

Четвертая отсрочка содержалась в декрете от 30.12.88 г. и Законе № 61 от 21.02.89 г. и действовала до 30.04.89 г.

 

Выселение

 

Закон № 61/89 устанавливал, что, начиная с 1 мая 1989 г. просьб о помощи полиции при исполнении приказов о восстановлении владения будут рассматриваться в порядке их срочности. Критерий срочности определялся префектом после консультаций с комитетами префектуры, которые включали префекта, мэра и представителей арендатора и собственника. Приоритет имели собственники, которые срочно нуждались в восстановлении владения, так как собирались использовать жилье в личных целях или в целях членов этой семьи. По отношению ко всем другим собственникам закон предусматривал, что полицейская помощь будет предоставлена в течение 48 месяцев, начиная с 1 января 1990 г. однако этот срок постоянно продлевался вплоть до 31.12.96 г.

 

Правовые вопросы

 

А) ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ ВОЗРАЖЕНИЕ ВОПРОСА

 

Правительство утверждало, что истец не исчерпал все внутренние средства судебной защиты. Оно указывало на то, что истец не возбудил производства в административных судах, оспаривая отказ в помощи полиции и конституционность соответствующих законодательных положений.

Истец утверждал, что не существовало внутренних средств защиты, позволяющих собственнику недвижимости жаловаться на чрезмерный срок исполнительного производства и, что невозможно было добиться вынесения судебного решения даже при наличии оснований, оправдывающих немедленное выселение.

В отношении первой части возражения Суд отмечает, что до 1 января 90 г. принудительное исполнение решений о восстановлении владения откладывалось согласно закону (как указывалось выше). Так как Иммобилиаре Саффи не удовлетворяло условиям, изложенным в применимых законодательных положениях, чтобы избежать отсрочки исполнения, то не представлялось возможным обратиться к префекту за полицейской помощью. В случае если такое заявление было бы отклонено, то нельзя было бы обратиться  административные суды, чтобы оспорить решение префекта. Следовательно, такое средство судебной защиты не имело бы никаких шансов на успех.

Что касается периода после 1.01.90 г., Суд отмечает, что просьбы о полицейской помощи в отношении исполнения решений о восстановления владения рассматривались в порядке очередности согласно критерию, который определялся префектом после консультаций с комитетом префектуры. Критерий определялся в свете тех правил, которые использовались ранее при определении, в каких случаях на принудительное исполнение решений о восстановлении владения не распространяется отсрочка. Несмотря на то, что истец мог оспорить в административных судах отказ префекта в предоставлении полицейской помощи, Суд отмечает, что административные суды имели юрисдикцию лишь в отношении отмены решений префекта, которые не соответствовали критерию очередности. В данном деле жалоба Иммобилиаре Саффи была не о том, что префект вынес произвольное решение, а о том, что применение критерия очередности имело несоразмерное воздействие на право собственности. Следовательно, ввиду того, что не существовало основы, чтобы оспорить критерий, устанавливающий очередность (большинство из которых были изложены в законе), обращение в административные суды не может рассматриваться как эффективное средство судебной защиты.

Что касается второй части возражения – конституционности, Суд отмечает, что в итальянской правовой системе физическое лицо не обладает правом обращаться напрямую в Конституционный Суд с просьбой о проверке конституционности закона. Такое право есть только у суда, рассматривающего спор по существу. Соответственно, подобное обращение не может считаться средством судебной защиты, которое должно быть исчерпано согласно ст. 35 Конвенции.

 Таким образом, возражение должно быть отклонено.

 

 

 

В) НАРУШЕНИЕ СТ. 1 ПРОТОКОЛА № 1

 

Компания Иммобилиаре Саффи жалуется на то, что долговременная невозможность восстановить свое владение помещением в результате отказа в полицейской помощи считается нарушением ст. 1 Протокола № 1.

Установившаяся судебная практика выделяет в ст. 1 протокола № 1, которая гарантирует право собственности три четкие нормы. Первая норма, которая содержится в первом предложении первого пункта и носит общий характер, устанавливает принцип беспрепятственного пользования имуществом. Вторая норма, изложенная во втором предложении того же пункта, касается лишения имущества и увязывает эту норму с определенными условиями. Третья норма, которая содержится во втором пункте, признает, что Договаривающиеся Государства имеют право, в частности, осуществлять контроль за использованием собственности в соответствии с общими интересами. Вторая и третьи нормы, касающиеся конкретных случаев вмешательства в право беспрепятственно пользоваться своим имуществом, должны толковаться в свете общего принципа, установленного в первой норме.

Компания-истец утверждала, что ее помещение было экспроприировано де-факто, так как даже если теоретически было возможно продать помещение, то этого нельзя было сделать по рыночной стоимости. Истец утверждал, что на практике такие занятые помещения продавались по цене на 30-40% меньшей, чем свободные.

Суд отмечает, что в данном деле не было ни экспроприации де-факто, ни передачи собственности, так как компания-истец не была лишена права продавать или сдавать собственность в аренду. Так как осуществление мер, затронутых в споре привело к тому, что съемщик продолжал занимать помещение, то это несомненно относится к контролю за использованием собственности. Соответственно применимым является второй параграф ст. 1

 

Соответствие условиям второго параграфа

 

1.                       Цель вмешательства. Правительство утверждало, что законодательные положения преследовали законную цель, а именно избежать социального напряжения и проблем публичного порядка, которые произошли бы в случае, если значительное число решений о восстановлении владения, вынесенных после истечения срока действия последнего законодательного продления жилищного найма в 1982 и 1983 годах, были принудительно исполнены одновременно.

        Суд признает, что одновременное выселение большого количества съемщиков несомненно привело бы к значительным социальным беспорядкам и подвергло опасности публичный порядок. Следовательно, спорное законодательство имело законную цель в соответствии с общими интересами, как и предусмотрено вторым параграфом ст. 1

2.                       Пропорциональность вмешательства. Суд напоминает, что вмешательство, и особенно то, которое должно быть определено согласно второму параграфу ст. 1 Протокола № 1, должно удовлетворять принципу справедливого баланса между общими интересами и требованиями защиты фундаментальных прав личности. Стремление достичь этого баланса отражено в структуре ст. 1 в целом и также во втором параграфе этой статьи. Должно быть пропорциональное соотношение между применяемыми мерами и преследуемой целью при определении было ли соблюдено данное требование, Суд признает, что государство обладает широким полем для усмотрения как в отношении выбора  средств принудительного исполнения, так и установления, оправданы ли последствия принудительного исполнения  общими интересами для достижения правовой цели.  В таких сферах как жилищный вопрос, который играет важную роль в благосостоянии и экономической политике современных обществ, Суд уважает решение законодателя в отношении того, что включается в общий интерес, кроме тех случаев, когда такое решение явно не имеет под собой разумного основания.

Истец утверждал, что законодательные положения, затронутые в споре, принимались как крайние меры, которые были оправданы лишь тем фактом, что ограничения в отношении хозяев квартир были временными. Однако законодательство оставалось в силе слишком долго.

Истец согласился, что необходим был справедливый баланс между требованиями публичного интереса и его собственными интересами. Но в то же время истец отметил, что система лишения владения по суду, тем не менее, была неадекватной: приказы о восстановлении владения оставались неисполненными даже в том случае, когда собственнику необходимо было срочно получить свою собственность. Более того, в своих решениях согласно закону № 61/89 префект Ливорно никогда не принимал во внимание интересы собственников, которые хотели получить обратно свою собственность только на том основании, что закончился срок аренды (к такого рода собственникам и относилась компания истца). На практике действия префекта и мнения комитетов префектур невозможно было исправить в судебном порядке. В заключение Иммобилиаре Саффи добавила, что она оставалась в состоянии неопределенности слишком долгое время без какой-либо возможности принять соответствующие меры, поэтому законодательные положения, затронутые в споре, налагали на компанию чрезмерное бремя.

Правительство, однако, сделало вывод о том, что бремя, которое несла компания, не было чрезмерным. Законодательство соответствовало той цели, которую оно преследовало.

 Суд находит, что система временной приостановки принудительного исполнения приказов сама по себе не является предметом критики, особенно с учетом того широкого поля для усмотрения, которое допускает второй параграф ст. 1.

Однако такая система таит в себе опасность того, что на собственника налагается чрезмерное бремя, связанное с теми сроками, когда собственник не могут распоряжаться своей собственностью. Поэтому такая система должна предусматривать определенные процедурные гарантии, с тем, чтобы действие системы и ее влияние на права собственников не были произвольными и непредвиденными.

Суд отмечает, что итальянская система страдала от степени ее негибкости: в случае, если собственнику необходимо было срочно восстановить свое владение, требованиям всегда давался приоритет, что автоматически делало требования, которое не носили срочного характера, требованиями, не имеющими приоритета. Суд отмечает, что во время административной фазы ни один суд не обладал юрисдикцией рассматривать споры, связанные с коллизией, которая имела место в результате предоставляемых согласно действующей системе отсрочек в каком-либо конкретном случае.

Суд отмечает, что I.B. получила приказ о восстановлении владения 21 ноября 1983 г. и судья постановил, что арендатор должен освободить занимаемые помещения к 30 сентября 1984 г. в следующие 6 лет действовало законодательство, согласно которому принудительное исполнение приказов о восстановлении владения, не имеющих срочного характера, каждый раз откладывалось на несколько месяцев. В 1989 г. с принятием закона № 61/89 компания получила право на помощь полиции. Полицейская помощь согласно закону должна была быть предоставлена самое позднее до конца 1993 г. в декабре 93 г. предельный срок был увеличен до 31.12.95 г., затем до 29.02.96 г., до 26.04.96 г.

11 апреля 96 г. компания восстановила свое владение, однако, не с помощью полиции, а в результате смерти арендатора.

Примерно 11 лет компания оставалась в состоянии неопределенности в отношении того, когда она сможет получить свою собственность обратно. Она не могла обратиться в суд с жалобой на процедуру принудительного исполнения  или в административный суд с просьбой отменить решение префекта о приоритетных требованиях. У истца не было средств заставить правительство принять во внимание те трудности, с которыми он столкнулся в результате отсрочки владения. Не было также возможности через суд получить компенсацию за столь долгое ожидание, во время которого невозможно было продать или сдать внаем собственность по рыночной цене.

В деле нет никаких свидетельств того, что арендатор, занимавший жилые помещения истца, заслуживал какой-либо специально защиты.

Ввиду вышесказанного Суд считает, что система отсрочки принудительного исполнения приказов о восстановлении владения налагала чрезмерное бремя на компанию истца и нарушала баланс между защитой права собственности и требованиями публичного интереса. Следовательно, было нарушение ст. 1 Протокола № 1 . (в данном деле Суд также признал нарушение ст. 6 п. 1 Конвенции, а именно истец был лишен права на доступ в суд, чтобы разрешить свой спор с арендатором. Такая ситуация несовместима с принципом господства права)

 

Исходя из вышесказанного, Суд единогласно:

 

1.      постановляет, что было нарушение ст. 1 Протокола № 1;

2.      постановляет, что было нарушение ст. 6 п. 1 Конвенции в отношении права на суд;

3.      постановляет, что жалоба в отношении срока производства по ст. 6 п. 1 включена в жалобу в отношении права на суд;

4.      постановляет:

а) что ответственное государство должно заплатить компании – истцу в течение трех месяцев следующие суммы:

-         28 440 150 итальянских лир за материальный ущерб;

-         5 000 000 итальянских лир на расходы;

b) что 2,5% годовых уплачиваются с этих сумм по истечении срока в 3 месяца вплоть до окончательной уплаты сумм.