НОВЫЕ СТАНДАРТЫ ПРИМЕНЕНИЯ ВНУТРЕННИХ

СРЕДСТВ ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ

Марек Антони Новицки

Перев. Цирлин А.И.

Общеизвестно, что защита прав человека начинается на внутригосударственном уровне. Такие международные правозащитные системы, как режим Европейской конвенции о защите прав человека (ЕКЗПЧ), способны эффективно действовать лишь как дополнение к внутригосударственным средствам правовой защиты и, как правило, не должны выступать в качестве первого уровня защиты – кроме тех случаев, когда внутригосударственные средства какой-то страны постоянно не срабатывают либо постоянно оказываются недоступными. В настоящей статье обсуждаются некоторые новации в прецедентном праве органов ЕКЗПЧ, устанавливающие новые стандарты в отношении доступности внутренних средств правовой защиты и новые требования к мерам, принимаемым государствами после петиций о нарушениях Конвенции или после решений Суда против государства-ответчика. Особое внимание будет уделено процессуальным нормам, которые, как счел ЕСПЧ (Европейский суд по правам человека), подразумеваются в ряде статей Конвенции. Это касается, прежде всего, нормы о всестороннем, незамедлительном и действенном расследовании заявлений о пытках и плохом обращении и связи этой нормы с предусматриваемой в ст. 13 гарантией доступности средств правовой защиты в случае нарушения Конвенции.

Субсидиарная природа системы ЕКЗПЧ

Как подчеркивал ныне покойный председатель Европейского суда по правам человека Рольф Риссдаль [Rolf Ryssdal],

Гарантии Европейской конвенции должны быть прочно закреплены в правовых системах наших государств. Было бы нереалистично надеяться, что сформулированные в ней права и свободы удастся защитить в основном средствами европейских институтов. Страсбург следует рассматривать лишь как последнюю инстанцию, к которой обращаются после разбирательств дела во внутригосударственных судах.¹

Этот принцип прямо следует из Устава Совета Европы (ст. 3) и из Преамбулы Конвенции, где отмечается общее для стран-участниц наследие политических традиций и идеалов, уважения свободы и верховенства права, нередко воплощенное в их конституциях. Конвенция, действуя через систему совместного осуществления гарантируемых ею прав, усиливает – в соответствии с принципом субсидиарности – защиту, предоставляемую на внутригосударственном уровне.² На основании ст. 1 Конвенции, которую можно было бы озаглавить “Обязанность уважать права человека”, государства “обеспечивают каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе 1” Конвенции. Суд особо подчеркивал, что Конвенция не просто обязывает высшие власти Высоких Договаривающихся Сторон не нарушать воплощаемые ею права и свободы; из Конвенции также следует, как это явствует из ст. 14 и из формулировки английского текста ст. 1 (“secure” – “обеспечивают”, “защищают”), что возможность пользоваться названными правами и свободами обеспечивается обязанностью указанных властей предотвращать любые посягательства на эти права со стороны властей нижестоящих уровней и предоставлять средства правовой защиты против подобных посягательств.³

Расширение обязанностей государств на основании конкретных положений ЕКЗПЧ

Задачи и цели Конвенции требуют толковать и применять ее положения таким образом, чтобы предоставляемые ею гарантии были осуществимыми и действенными.⁴ Это требование влияет на интерпретацию объема обязанностей государства, предусматриваемых конкретными положениями Конвенции.

Одним из примеров может служить признание Судом того обстоятельства, что общий правовой запрет произвольного лишения жизни представителями государства, зафиксированный в ст. 2, не будет действовать на практике, если отсутствует процедура надзора государственных органов за законностью применения силы, приводящей к лишению жизни. Предусматриваемая данным положением обязанность государства защищать право на жизнь, толкуемая в ее связи с общими обязательствами государства по Статье 1 Конвенции, подразумевает требование определенной процедуры эффективного официального расследования случаев лишения жизни людей в результате применения силы, в том числе и представителями государства.⁵ Таким образом, Суд подтвердил, что защита права на жизнь включает в качестве одного из элементов так называемую процессуальную гарантию, из чего следует, что представители государства должны нести ответственность за применение силы, причиняющей смерть.⁶ Эта обязанность не ограничена случаями, в которых было установлено, что лишение жизни осуществлено представителем государства. Не зависит она и от того, подали ли члены семьи покойного или другие лица официальное заявление в соответствующий следственный орган по поводу причиненной смерти. Достаточно, чтобы власти знали о самом факте причинения смерти.⁷

Суд в подобных случаях всегда проверяет, отвечало ли проведенное расследование, если оно проводилось, требованиям ст. 2. Один из примеров – недавно рассматривавшееся дело Ogur v Turkey,⁸ касающееся гибели ночного сторожа в ходе операции сил безопасности. Суд в своем решении сделал упор на недочеты в расследовании, проводившемся государственным обвинителем, и в заключении экспертизы, предоставленном по запросу обвинителя – в подобном деле целесообразнее было бы представить данные судебно-медицинского исследования трупа, если таковое проводилось. Едва ли возместило эти недочеты и последующее расследование, осуществленное административными следственными органами: независимость его вызывала сомнение, а близкие родственники жертвы были лишены доступа к материалам дела. Верховный Административный суд выносил решение исключительно на основании документов дела, и родственники жертвы были лишены доступа также и к этой части судебного разбирательства. По этим причинам Суд признал нарушение ст. 2 Конвенции.

Аналогичные заключения, но касающиеся запрета пыток (ст. 3), можно найти в одном из последних решений старого состава Суда в деле Assenov v Bulgaria. Здесь Суд, как и Комиссия, пришел к выводу, что на основании представленных ему доказательств невозможно установить, действительно ли телесные повреждения были нанесены полицией, как утверждал заявитель. Тем не менее Суд учел, что конкретные обстоятельства дела в своей совокупности вызывают обоснованное подозрение в виновности полиции. Суд принял во внимание, что:

если то или иное лицо предъявляет потенциально доказуемое обвинение в дурном обращении со стороны полиции или иных подобных представителей власти, составляющем нарушение законности и положений Ст. 3, то эти положения, толкуемые в их связи с общим обязательством государств в рамках ст. 1 Конвенции обеспечивать “каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в ... настоящей Конвенции”, требуют по своему смыслу проведения действенного официального расследования. Такое расследование, как и при обстоятельствах, предусматриваемых ст. 2, должно быть достаточно исчерпывающим для выявления и наказания виновных. Если это не сделано, то общий предусмотренный законом запрет пыток и бесчеловечного и унижающего достоинство обращения и наказания, вопреки его фундаментальной важности, окажется практически неосуществимым, и в отдельных случаях может появиться возможность практически безнаказанного нарушения со стороны представителей государства прав тех, кто находится под их контролем.⁹

Таким образом, установлено, что государство нарушает ст. 3 Конвенции не только в случае виновности его представителей в дурном обращении, но и тогда, когда оно не обеспечивает достаточно полного расследования жалоб на подобное обращение. В данном конкретном деле Суд постановил, что проведенное расследование не было достаточно исчерпывающим и действенным и не отвечало требованиям Статьи 3.

Толкование [Европейским судом] ряда других норм Конвенции также позволяет усмотреть в них аналогичные обязательства процессуального характера. Одна из таких норм – право на уважение личной и семейной жизни, гарантируемое ст. 8. По определению Суда, никаких процессуальных требований в данной статье не содержится; однако в тех случаях, когда решения властей способны серьезным и необратимым образом повлиять на отношения, скажем, между родителем и ребенком, очевидна необходимость в специальной защите против произвольного вмешательства. Например, в одном из дел, где местные власти обвинялись в вынесении важных решений, затрагивающих будущее ребенка, без консультаций с его родителями, Суд констатировал:

таким образом, учитывая конкретные обстоятельства данного дела и, в особенности, серьезность последствий принимаемых решений, надлежит установить, было ли участие родителей в процессе принятия решений в целом достаточным для того, чтобы обеспечить необходимую защиту их интересов. Если оно было недостаточным, то уважение их семейной жизни не было соблюдено и обусловленное решением вмешательство нельзя считать “необходимым” в смысле, придаваемом этому слову ст. 8.¹⁰

В связи с еще одним положением Конвенции – о праве мирного пользования владеемым имуществом, гарантируемом ст. 1 Протокола № 1, – Суд в решении по делу AGOSI v UK подчеркнул необходимость учитывать, “предоставляют ли рассматриваемые процедуры достаточную возможность компании заявителей представить свое дело перед ответственными властями”, хотя ст. 6 ЕКЗПЧ не требует, чтобы власти, рассматривающие апелляционную жалобу, обязательно были “судами или судебными органами”.¹¹

Отметим в заключение, что, по-видимому, ничто не препятствует аналогичному истолкованию и других норм Конвенции, если реальная и действенная защита сформулированных в них прав не может быть обеспечена без соответствующих процессуальных гарантий. Специальное толкование с этой точки зрения дается в ст. 5 Конвенции, гарантирующей право на свободу и личную неприкосновенность. В решении по делу Kurt v Turkey Суд подчеркнул, что непризнанное властями задержание человека представляет собой полное отрицание этих гарантий и грубое нарушение ст. 5. Взяв этого человека под свой контроль, власти обязаны сообщать о его местопребывании. Это заставляет толковать ст. 5 как требующую от властей принимать действенные меры, исключающие возможность исчезновений, и проводить незамедлительное результативное расследования всякого потенциально доказуемого утверждения, что то или иное лицо было взято под стражу и с тех его больше никто не видел.¹²

Роль “права на средства правовой защиты” согласно Статье 13 ЕКЗПЧ

Ст. 13 играет чрезвычайно важную – хотя до недавнего времени и недооцененную – роль гаранта прав и свобод, сформулированных в Конвенции и в Протоколах к ней. Она обеспечивает действенность положений Конвенции и прилагаемых к ней Протоколов. Статья 13 [в интерпретации Суда] требует:

Если то или иное лицо предъявляет доказуемое заявление о том, что стало жертвой нарушения прав, сформулированных в Конвенции, то оно должно располагать средствами правовой защиты перед государственными органами с тем, чтобы по его заявлению было вынесено решение и в случае обоснованности заявления ущерб был возмещен...¹³

Возмещение может осуществляться в любой форме, которая предусматривается в отношении затронутых прав государственным законодательством. Орган, упоминаемый в Ст. 13, необязательно должен быть судебным органом, но если он не судебный, то его полномочия и предоставляемые им гарантии являются одним из признаков, по которым оценивается эффективность средств правовой защиты [предоставляемых тем или иным государством]. Хотя никакое отдельно взятое средство правовой защиты само по себе, возможно, и не может полностью удовлетворить требованиям этой статьи, но им может соответствовать вся совокупность средств, предусматриваемых внутригосударственными правовыми нормами.¹⁴

Названные в ст. 13 средства правовой защиты должны обеспечивать возможность расследовать как законность, так и обоснованность оспариваемого решения исходя из существа дела.¹⁵ Важно отметить, что, применительно к целям данной статьи, действенность средства правовой защиты не зависит от степени уверенности в благоприятном для заявителя исходе. Однако органы, которые рассматривают дело, должны обладать полномочиями для вынесения такого решения, если посчитают жалобу обоснованной.¹⁶

Хотя фактическое нарушение Конвенции и не является необходимым предварительным условием применимости ст. 13,¹⁷ тем не менее поданное заявление должно быть доказуемым в контексте формулировок Конвенции.¹⁸ Нет оснований толковать статью в смысле требования к внутригосударственному законодательству предоставлять средства правовой защиты по любой возможной в рамках Конвенции жалобе, независимо от того, насколько необоснованными являются изложенные претензии.

Однако ст. 13 не заходит настолько далеко, чтобы предоставляемая ею гарантия права на средства правовой защиты позволяла [Суду] оспаривать перед органами власти Высокой Договаривающейся Стороны законы соответствующего государства как таковые на том основании, что законы эти противоречат положениям Конвенции или равноценным нормам внутригосударственного права.¹⁹ Так, в деле, связанном с тайным наблюдением, Суд установил, что под “эффективными средствами правовой защиты” в рамках ст. 13 следует понимать средства правовой защиты настолько эффективные, насколько это возможно в условиях ограниченной применимости любой системы подобных мер.²⁰

Однако положение о том, что средства правовой защиты должны быть “[лишь] настолько эффективными, насколько это возможно [в конкретных условиях]”, неприменимо в случае жалобы на то, что высылка из страны подвергает человека реальному риску обращения с ним в нарушение ст. 3: в подобном случае соображения национальной безопасности в расчет не принимаются. Примером может служить дело Chahal v UK, касающееся высылки по соображениям национальной безопасности.²¹ В решении по этому делу Суд подчеркнул, что

с учетом необратимого характера возможного ущерба в случае, если угроза жестокого обращения станет реальностью, и значения, которое Суд придает ст. 3, смысл понятия эффективного средства правовой защиты требует независимого тщательного расследования жалобы о наличии достаточно обоснованных опасений реальной угрозы подвергнуться обращению, нарушающему ст. 3. Такое расследование должно проводиться без учета действий, возможно, совершенных данным лицом и послуживших основанием для высылки, или какой бы то ни было предполагаемой угрозы для национальной безопасности высылающей страны. Необязательно, чтобы такое расследование осуществлялось судебным органом, но если этот орган – несудебный, то его полномочия и предоставляемые им гарантии являются одним из признаков, по которым оценивается эффективность предоставленного им средства правовой защиты.²²

Разумеется, объем обязательств, охватываемых Статьей 3, может меняться в зависимости от содержания петиции о нарушении Конвенции. К примеру, в случае доказуемого утверждения о противоправном лишении жизни представителями государства понятие эффективности средств правовой защиты, применительно к целям рассматриваемой статьи, предполагает помимо уплаты компенсации в тех случаях, когда это оправданно, еще и тщательное и эффективное расследование, способное привести к выявлению и наказанию виновных, и реальный доступ родственников жертвы к процедуре расследования. Рассматриваемые в таком контексте, требования ст. 13 оказываются шире процессуальных обязательств Высоких Договаривающихся Сторон в рамках ст. 2.²³ Аналогичное мнение Суд выразил по делам о пытках и других видах бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания,²⁴ о разрушении домов и имущества при обстоятельствах, составляющих нарушение ст. 3 и 8 Конвенции и ст. 1 Протокола № 1,²⁵ а также в деле об исчезновении человека, арестованного полицией (ст. 5).²⁶

Толкование Конвенции в целом накладывает определенные ограничения на предусматриваемое ст. 13 право на средства правовой защиты. Применение этой статьи неявным образом ограничивается в случае, когда в нарушении Конвенции обвиняется высший орган государственной власти.²⁷

В делах, связанных с определением гражданских прав и обязанностей или обвинений в уголовном преступлении, прецедентное право до сих пор трактует положения ст. 6 (право на справедливое судебное разбирательство) как lex specialis (закон частного действия) в отношении ст. 13, причем соответствующее требование ст. 13 оказывается менее строгим и поглощается положениями ст. 6(1).²⁸ Но гарантирует ли ст. 13 средства правовой защиты и в случаях нарушения ст. 6? Как отмечается в докладе Комиссии по делу Pizzetti v Italy (в связи с продолжительностью гражданского производства), большинство Комиссии сочло, что Конвенция не гарантирует право на рассмотрение дел в судах второй инстанции – ст. 2 Протокола № 7 признает такое право лишь в ограниченных случаях. Следовательно, нельзя на основании положений Конвенции обязывать государства создавать учреждения для надзора за судебными органами. Таким образом, большинство признало неприменимость ст. 13 в случаях, когда приписываемое нарушение Конвенции совершено в результате судебного решения (ratione materiae). Однако меньшинство заявило особое мнение, в соответствии с которым

ст. 13 ЕКЗПЧ в принципе применима и к нарушениям Конвенции, совершенным судами. Это могут быть нарушения не только ст. 6, но и других статей Конвенции. Ясно, что применительно к определенным петициям ст. 6 следует считать законом частного действия по отношению к Статье 13, ... однако в других случаях подобная связь между этими двумя статьями не прослеживается. Мы считаем, что ст. 13 устанавливает право на эффективные средства правовой защиты против нарушений права личности на публичное разбирательство в разумный срок, гарантируемого ст. 6 Конвенции.²⁹

Суд оставил этот вопрос открытым, сочтя, что, с учетом принятого решения о нарушении ст. 6, не было необходимости рассматривать это дело еще и с точки зрения положений ст. 12.³⁰

Требование об исчерпании внутренних средств правовой защиты до обращения к международным судебным органам

ЕКЗПЧ и Устав Совета Европы исходят из презумпции, что внутригосударственные правовые системы обеспечивают эффективные средства правовой защиты в отношении любого предполагаемого нарушения Конвенции. Эта презумпция – важный элемент уже упоминавшегося общего принципа, в соответствии с которым механизм Конвенции должен дополнять внутригосударственные системы защиты прав человека.³¹ По этой причине ст. 26 ЕКЗПЧ содержит условие, что Суд может рассматривать петицию только после исчерпания внутренних средств правовой защиты, предусматриваемых правовой системой государства-ответчика, и что государство прежде, чем привлекаться в качестве ответчика по петиции, поданной в Страсбургский суд, должно иметь возможность предотвращать или улаживать приписываемые ему нарушения.³²

Мы не будем рассматривать здесь все аспекты нормы об исчерпании внутренних средств правовой защиты. Сосредоточимся лишь на двух вопросах, особенно актуальных для ряда вновь принятых [в Совет Европы] государств. Речь идет об особых обстоятельствах, способных освобождать заявителей от обязанности исчерпать внутренние средства правовой защиты, и о вопросе выбора средства правовой защиты, когда в распоряжении имеется несколько возможных вариантов.

Особые обстоятельства, освобождающие заявителя от обязанности исчерпать внутренние правовой защиты

В соответствии с “общепринятыми нормами международного права”, особые обстоятельства могут освобождать заявителя от обязанности исчерпать внутренние средства правовой защиты. Одно из таких обстоятельств – существование административной практики, выражающейся в неоднократно повторяющихся несовместимых с Конвенцией действиях, и официальная терпимость государственных органов к подобной практике, делающие разбирательства бесполезными либо неэффективными.

Под “официальной терпимостью” понимается ситуация, когда к действиям, составляющим серьезные нарушения, относятся настолько терпимо, что начальники лиц, непосредственно ответственных за эти действия, зная о них, не принимают никаких мер по их судебному преследованию или предотвращению, а вышестоящие органы, столкнувшись с подобными фактами, проявляют равнодушие или даже одобрение.³³ Как подчеркивалось в решении Суда по делу Akdivar and Others v Turkey,

в подходе к вопросу об исчерпании внутренних средств правовой защиты бремя доказывания распределяется между сторонами. На государство, утверждающее, что внутренние средства не исчерпаны, возлагается обязанность убедить Суд, что предлагавшиеся внутренние средства правовой защиты были эффективны и доступны как в теории, так и на практике в соответствующий момент... После того, как государство выполнит это требование, бремя доказывания либо исчерпанности указанного государством средства правовой защиты, либо его непригодности или неэффективности по тем или иным причинам в конкретных обстоятельствах дела, либо существования особых обстоятельств, освобождающих заявителя от необходимости исчерпать внутренние средства, перекладывается на самого заявителя.³⁴

Одной из причин, освобождающих заявителя от необходимости исчерпывать внутренние средства защиты, может выступать полная пассивность государственных властей в случаях серьезных обвинений представителей государства в неправомерном поведении или в нанесении ущерба – например, непроведение расследований или неоказание содействия в таких расследованиях. В подобных обстоятельствах можно говорить о том, что бремя доказывания вновь перекладывается – теперь уже на государство-ответчика: оно оказывается обязанным продемонстрировать, что его действия соответствовали степени серьезности жалобы.³⁵

В решении по делу Akdivar Суд впервые в деле подобного характера усмотрел наличие исключительных обстоятельств, освобождающих заявителей от обязанности исчерпать внутренние средства правовой защиты.³⁶ В то же время Суд подчеркнул, что такого рода заключение должно в каждом случае определяться обстоятельствами конкретного рассматриваемого дела. Однако Суд четко констатировал, что данное решение не может толковаться как общее утверждение о неэффективности средств правовой защиты в данной части Турции – такое утверждение было бы выводом об “административной практике”, чего Суд предпочитает избегать.

Вывод об “административной практике” должен основываться на обширных доказательствах, во-первых, регулярно повторяющихся широкомасштабных действий, вызывающим образом нарушающих положения Конвенции, во-вторых, отсутствия соответствующей реакции со стороны властей или даже одобрение достойных осуждения действий. Прийти к подобным выводам при рассмотрении индивидуальных петиций практически невозможно. Выходить же за рамки фактов конкретных петиций Суд не уполномочен. Таким образом, делать утверждения о существовании административной практики при разборе подобных петиций можно лишь после расследования большого количества аналогичных дел. Это серьезная слабость механизма Конвенции: в случаях массовых нарушений и терпимости к ним со стороны властей эта система оказывается весьма беспомощной.

Гораздо легче удостовериться в существовании такого рода практики в ходе разбирательств, возбуждаемых по заявлениям межгосударственного уровня. В таких заявлениях, как правило, речь идет не об отдельных инцидентах, а именно о ситуациях, демонстрирующих практику нарушения конкретных прав. Однако из политических соображений такие заявления подаются очень редко.

Выбор доступных средств правовой защиты

Вопрос о том, какие именно внутренние средства правовой защиты должны [предварительно] использоваться в случаях петиций о нарушении ст. 3 Конвенции, особенно при жалобах на пытки либо бесчеловечное или унижающее достоинство обращение, составляет в рамках прецедентного права Комиссии и Суда известные трудности. В деле Assenov представители Болгарии утверждали, что, помимо ходатайства об уголовном преследовании полицейских, заявитель мог бы возбудить гражданское или административное дело на основании закона об ответственности государства за нанесенный ущерб. Но, как напомнила Комиссия, нельзя считать, что компенсация по гражданскому иску в состоянии полностью возместить нарушение ст. 3. Обратившись с жалобами к полицейским властям и судебным органам всех уровней, заявители сделали все возможное для возбуждения уголовного судопроизводства против полицейских, поскольку передали жалобу в те органы, которые были наиболее компетентны преследовать виновных. Суд напомнил, что по болгарскому законодательству заявитель не вправе возбуждать уголовное преследование в отношении правонарушений, приписываемых представителям государства при исполнении ими своих служебных обязанностей, но заявители многократно обращались в органы прокуратуры всех уровней, требуя полного уголовного расследования всех заявлений о дурном обращении со стороны полиции. Суд счел, что заявитель, исчерпавший все возможности в рамках системы уголовного правосудия и не добившийся возбуждения уголовного дела по его жалобам, не был обязан предпринимать еще одну попытку добиться возмещения ущерба, предъявляя гражданский иск о взыскании убытков.³⁷ При этом Суд учел конкретные особенности такого рода дел, включая все недостатки уголовного расследования и трудность получения независимых показаний в случаях, когда, например, инциденты происходят на полицейских участках и их единственные свидетели – полицейские, из-за чего успешный исход дел по гражданским искам бывает практически исключен.

В подобных случаях заявителю, чтобы выполнить требование исчерпания внутренних средств правовой защиты, в принципе, достаточно официально поставить в известность компетентные органы или даже просто должным образом информировать их прямо или косвенно о фактах, вызывающих подозрение в обращении, нарушающем ст. 3. Рассматривая дело Aksoy v Turkey, где заявитель жаловался на пытки, Комиссия пришла к выводу, что независимо от того, жаловался ли заявитель словесно на обращение с ним государственному обвинителю, не вызывает сомнения, что во время его беседы с обвинителем возникали определенные обстоятельства (в частности, жалоба заявителя на неспособность владеть руками), которые должны были бы насторожить обвинителя и внушить ему мысль, что здесь могут быть основания для проведения расследования или что стоило бы подробнее поинтересоваться причинами полученных заявителем телесных повреждений.³⁸ Комиссия сочла, что условия ст. 26 были выполнены. Этот вывод был в дальнейшем подтвержден ЕСПЧ, который подчеркнул, что обвинитель допустил названное упущение в ситуации, когда заявитель провел перед тем не менее четырнадцати дней под стражей в полиции без доступа к правовой или медицинской помощи или поддержке и за это время получил тяжкие телесные повреждения, требующие лечения в больнице. Одни лишь эти обстоятельства должны были заставить заявителя почувствовать себя уязвимым, беспомощным и внушить ему страх перед представителям государства. Понятно, что у заявителя, который видел, что государственный обвинитель, зная о его увечьях, не предпринял никаких шагов, пропала всякая надежда добиться возмещения через внутригосударственные правовые механизмы.³⁹

Воспрепятствование эффективному осуществлению права на индивидуальные петиции

Государство не только обязано обеспечивать во внутренней правовой системе достаточные средства правовой защиты и процессуальные гарантии в случаях подачи “доказуемых заявлений” о нарушениях Конвенции. Государства должны также правильно реагировать на обращение жертвы в Страсбургский суд. В рамках ст. 25 ЕКЗПЧ Высокие Договаривающиеся Стороны приняли на себя обязательство никоим образом не препятствовать эффективному осуществлению права на индивидуальные петиции. Из этого обязательства вытекает процессуальное право, которое может быть осуществлено при разбирательствах дел в Суде. Для эффективного действия системы индивидуальных петиций крайне важно, чтобы заявители или потенциальные заявители имели возможность свободно связываться с Судом, не подвергаясь со стороны властей какой бы то ни было форме давления, побуждающего изъять или изменить петицию.⁴⁰ Под “давлением в какой бы то ни было форме” надо понимать не только прямое принуждение и ужасающие акты запугивания заявителей либо потенциальных заявителей, их семей либо законных представителей, но и другие недопустимые косвенные действия или контакты, рассчитанные на то, чтобы отговорить или отбить охоту обращаться за правовой защитой, предусмотренной нормами Конвенции. Вопрос о том, следует ли считать контакты между властями и заявителем или потенциальным заявителем равносильными недопустимым, с точки зрения ст. 25, действиям, должен решаться в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Здесь необходимо принимать во внимание уязвимость подающего петицию лица и его незащищенность от влияния со стороны властей.⁴¹ В решении по делу Aydin v Turkey ⁴² Комиссия сочла, что

преднамеренные или неоднократные помехи свободному осуществлению этого права должны вызывать ... самую серьезную озабоченность. Помехи могут также создаваться косвенным давлением на заявителей со стороны государственных органов. В частности, обращения представителей государственных органов к заявителям с вопросами об их петициях в обстоятельствах, которые можно истолковывать как попытки отбить охоту или наказать за подачу петиций, способны послужить основанием для вывода, что Высокая Договаривающаяся Сторона отступила от обязательств, налагаемых статьей 25, п. 1 [Ст. 25] Конвенции.

Выражая это мнение, Комиссия учитывала конкретные условия, в которых находятся заявители, и, в частности, уязвимость их самих, их семей и представляющих их защитников.

В деле Tanrikulu v Turkey ⁴³ главный государственный обвинитель суда государственной безопасности задавал Сельме Танрикулу вопросы о подлинности выданной ею доверенности на юридическое представительство ее интересов перед Комиссией. В своем решении по этому делу Суд подчеркнул, что властям государства-ответчика не подобает вступать в прямой контакт с заявителем по таким предметам и счел, что заявительница могла бы истолковать подобные действия со стороны представителя государства как попытку запугать ее. Хотя на единственной доверенности, которую Комиссия передала представителю государства, было указано имя заявительницы, ей была предъявлена доверенность не с ее именем. После допроса заявительницы представитель государства сообщил Комиссии, что она отрицает факт подписания ею доверенности. У Суда сложилось мнение, что власти предприняли преднамеренную попытку посеять сомнение в подлинности и юридической силе направленной в Комиссию петиции и, тем самым, недоверие к заявительнице.

Примеры такого рода практики не ограничиваются Турцией. В деле Assenov v Bulgaria родители заявителя по требованию властей сделали государственному нотариусу ложное заявление, из которого следовало, что они никогда не обращались к страсбургским органам.⁴⁴ Заключенный из Румынии утверждал, что дважды подвергался угрозам со стороны тюремных властей, когда обратился с просьбой послать письмо в Комиссию. По мнению Суда, такие реплики, как “Совет Европы – здесь в Аюде (тюрьма) и больше нигде” и “Я тебе покажу Совет Европы!”, которые приводятся в этих письмах, составляют определенную форму противоправного и недопустимого давления, которое препятствует осуществлению права заявителя на индивидуальные петиции.⁴⁵

Суд подчеркнул, что для эффективного функционирования системы индивидуальных петиций крайне важно не только чтобы заявители или потенциальные заявители имели возможность свободно общаться с органами Конвенции, не подвергаясь никакой форме давления со стороны властей, но и чтобы государства предоставляли все необходимые средства для надлежащего и эффективного рассмотрения петиций.⁴⁶ Сюда входит и доступ к документам, свидетельским показаниям и архивам дел, а также обеспечение явки свидетелей, которых желает допросить Комиссия.

Роль Комитета министров Европейского совета

Налагать в подобных обстоятельствах “дисциплинарные взыскания” на государства призван Комитет министров Совета Европы – главный политический орган этой организации. Только твердая последовательная позиция Комитета при надзоре за исполнением государствами обязательств, которые налагает Конвенция, включая функционирование соответствующей системы институционных и процессуальных гарантий защиты основных прав и свобод, обеспечит поддержание удовлетворительных стандартов в этой области. Это особенно актуально в свете существующих серьезных проблем в Центральной и Восточной Европе и Турции, где всякий намек на двойные стандарты будет означать конец нынешней системы защиты прав человека.

С этой точки зрения особое значение имеет резолюция Комитета министров от 9 июня 1999 г., касающаяся сил безопасности в Турции и мер общего характера, необходимых для улучшения ситуации с правами человека.⁴⁷ В этой резолюции Комитет повторил, что все Высокие Договаривающиеся Стороны приняли обязательства твердо придерживаться постановлений Европейского суда по правам человека и решений Комитета министров и поэтому должны принять эффективные меры по предотвращению новых нарушений Конвенции, подобных уже выявленным Судом. В резолюции подчеркивается, что подобные меры оказываются совершенно необходимы и неотложны в случае повторяющихся грубых нарушений, таких как пытки, бесчеловечное обращение, уничтожение собственности, незаконное лишение жизни и исчезновения.

В своей резолюции Комитет министров подчеркивает долг всякого демократического государства гарантировать действенную защиту против терроризма при одновременном уважении верховенства закона и прав человека. В ней признается и тот факт, что действия сил безопасности Турции, оспаривавшиеся в соответствующих делах, предпринимались в обстановке роста терроризма в период 1991-1993 г. Тем не менее было отмечено, что главный источник нарушений – режим чрезвычайного положения – сохраняется и сегодня и что ни одно из расследований этих нарушений не дало конкретных и удовлетворительных результатов. Далее Комитет министров наметил меры, которые следует предпринять турецким властям по проведению уголовных расследований против сотрудников сил безопасности, по обучению этих сотрудников, способному обеспечить уважение прав человека, и по возмещению ущерба, причиненного силами безопасности жертвам нарушений Конвенции. Комитет призвал турецкие власти постоянно информировать его о конкретных результатах принятых мер, в частности, предоставляя статистические данные о возмещениях ущерба, о количестве предъявленных обвинений в уголовных преступлениях и их результатах, а также подробные сведения о масштабах планируемых реформ в деле обучения и управления и об ассигнованных на эти цели средствах. Это касается не только сил безопасности, но и судей и обвинителей. Комитет министров решил продолжить наблюдение за ситуацией в Турции вплоть до принятия мер, эффективно предотвращающих новые нарушения Конвенции.

Эффективность страсбургской системы невозможно гарантировать без действенных внутренних мер защиты

Невозможность для заявителей полагаться на внутреннюю систему правовой защиты может вызывать стремительный рост потока петиций в Страсбургский суд. В результате задержки с рассмотрением дел могут даже превысить те, покончить с которыми была призвана реформа судебной системы. На конец октября 1999 г. рассмотрения ожидали около 10 000 дел, и 47 000 писем ожидали решения о регистрации, равносильного официальному назначению разбирательства дела Судом. примерно треть из них будет зарегистрирована. Больше всего ожидающих рассмотрения дел поступило из Турции (2115), Италии (1472) и Польши (943).

В конце июня 1999 г. председатель Суда Лузиус Вильдхабер [Luzius Wildhaber] на пресс-конференции призвал подписавшие Конвенцию государства проявить “твердую политическую волю” и гарантировать соблюдение Конвенции на внутригосударственном уровне. Правительства, законодательные органы и судебные системы Высоких Договаривающихся Сторон должны вести совместную работу по укреплению действенности положений ЕКЗПЧ и всех ее статей и протоколов, будь то право на жизнь, свобода от пыток или право на справедливое разбирательство дела в разумный срок.⁴⁸ Таким образом, устранить угрозу крушения Страсбургской системы способны только изменение отношения государств и их искренние серьезные усилия по созданию условий для соблюдения основных прав и свобод, а также соответствующих правовых актов по их поддержке и защите.

 

1. R. Ryssdal, 'Co-operation between courts and tribunals of member States and the European Court of Human Rights', address given in Brussels on 19 May 1992, doc. Cour (92)135.

2. United Communist Party of Turkey and Others v Turkey, judgement of 30 January 1998, RJD 1998-I, para 28.

3. De Wilde, Ooms and Versyp v the Netherlands, judgement of 18 June 1971, Ser A no 12 para 82; Swedish Engine Drivers’ Union v Sweden, judgement of 6 February 1976, Ser A no 20, para 50; Ireland vUK, judgement of 18 January 1978, Ser A no 25, para 239.

4. Soering vUK, judgement of 7 July 1989, Ser A no 161, para 87.

5. McCann et al. v United Kingdom, judgement of 27 September 1995, A 324, para 161 (см. также резюме в Российском издании Бюллетеня ИНТЕРАЙС № 1); report of 4 March 1994, App No 18984/91, para 161; Kaya v Turkey, report of 24 October 1996, App No 22729/93, para 178-182, RJD 1998–I, judgement of 19 February 1998; Yaєa v Turkey, report of 8 April 1997, App No 22495/93, RJD 1998-VI, judgement of 2 September 1998; Guleз v Turkey, 17 April 1997, App No 28955/95, para 233-236, RJD 1998-VI, judgement of 27 July 1998; Ergi v Turkey, report of 20 May 1997, App No 23818/94, para 150-156, RJD 1998-IV, judgement of 28 July 1998, para 82.

6. Guleз v Turkey judgment, para 78.

7. Ergi v Turkey judgment, para 82.

8. Ogur v Turkey, judgement of 20 May 1999, RJD 1999- , para 89-93.

9. Assenov v Bulgaria, judgement of 28 October 1998, RJD 1998-VIII, para 101-102 см. также с. 00-00 настоящего издания.

10. W v UK, judgement of 8 July 1987, Ser A no 121, para 64-65; McMichael v UK, judgement of 24 February 1995, Ser A no 307-B, para 87 and 92; Johansen v Norway, judgement of 7 August 1996, RJD 1996-III, para 66.

11. AGOSI v UK, judgement of 24 October 1986, Ser A no 108, para 55.

12. Kurt v Turkey, judgement of 25 May 1998, RJD 1998-III Ibid., para 124.

 13. Lithgow and Others v UK, 8 July 1986, Ser A no 102, para 205.

 14. Silver and Others v UK, judgement of 25 March 1983, Ser A no 61, para 113; Leander v Sweden, judgement of 26 March 1987, Ser A no 116, para 77; Halford v UK, judgement of 25 June 1997, RJD 1997-III; Chahal vUK, judgement of 15 November 1996, RJD 1996-V, para 145 (см. также резюме в Российском издании Бюллетеня ИНТЕРАЙС № 1).

15. S.M & M.T. v Austria, decision of 5 April 1993, App no 19066/91, D&R 74/179.

16. Soering v UK, para 120; Murray v UK, judgement of 28 October 1994, Ser A no 300-A, para 100; Vereiningung Demokratischer Soldaten Osterreichs & Gubi v Austria, judgement of 19 December 1994, Ser A no 302, para 55.

17. Klass and Others v Germany, judgement of 6 September 1978, Ser A no 28, para 64.

Примечание переводчика: в английском тексте, по-видимому, допущена опечатка: в ЕКЗПЧ о петициях говорится не в Ст. 35, как указано в тексте, а в 25. Поэтому в тексте перевода сделаны соответствующие исправления.

 

Вверх

 

Содержание