Особенности рассматриваемых отношений

Особенности рассматриваемых отношений

Публично-правовой ответственности

РФ как демократическое правовое государство (ч.1 ст.1 Конституции РФ), действуя в интересах общества в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности (ст.2 Конституции РФ), осуществляет законодательную функцию. Таким образом, законы, имея публичное предназначение, являются необходимой основой существования и деятельности государства и условием реализации им публичных функций.

Издавая публично-правовой акт – Закон № 1244-1 от 15.05.1991г. "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (далее – закон № 1244-1 ЧАЭС), который определил правовой статус граждан подвергшихся радиации вследствие нарушения их неотчуждаемого права на здоровье, государство признало причиненный им вред (ч.2 п.2. Постановления Конституционного Суда № 11-П от 19.06.2002г.), и взяло на себя публичное обязательство по предоставлению лицам, подвергшимся радиации установленного законом права на возмещение вреда здоровью (далее - ВВЗ). И хотя такое право закреплено гражданско-правовым регулированием, государство, выполняя публичную функцию, реализует вытекающую из Конституции РФ обязанность государства компенсировать вред, причиненный жизни или здоровью этих лиц.

Право на возмещение вреда здоровью граждан причиненного государством, вытекает из статей 2, 17 (ч.2), 18 и гарантировано ст. 42, 53 (Глава 2) Конституции РФ. Эти гарантии направлены на достижение таких публичных целей, как стабильность общественных отношений, и уверенности граждан в действиях государства. Значимость этих гарантий закреплена в ч.3 ст.56 Конституции РФ, обеспечивающей исполнение государством признанных им обязательств, в самых критических условиях его существования.

Индексация является формой защиты права на полное возмещение вреда в условиях роста цен и обесценивания денежных средств. Установленный законом порядок индексации, направлен на то, чтобы не допустить снижения уровня гарантий обеспечивающих защиту интересов граждан.

Законодательное регулирование, уполномочивающее органы местного самоуправления выплачивать ВВЗ до 01.01.2005г., а с 01.01.2005г. возложение на органы соцзащиты субъекта федерации обязанности нести ответственность за их размер и принятые решения, осуществляется в соответствии с конституционными принципами организации и деятельности органов государственной власти, и органов местного самоуправления, в том числе связанности их действий законом. Следовательно, как местные органы власти, так и органы власти субъекта федерации, наделены публичными полномочиями по обеспечению конституционного права на ВВЗ. Такие полномочия, по смыслу ч.1 ст.7; статей 10 и 12; ч.2 ст.15; ч.1 ст.45; пунктов "в", "и", "о" ст.71; пунктов "б", "з", "н" ч.1 ст.72, ст.76 и п.2 ст.132 Конституции РФ, относятся к функционированию всех уровней исполнительной власти и ее органов занимающимися каждый в своей сфере компетенции, исполнением законодательных предписаний.

В силу ст.19 Конституции РФ, все равны перед законом и судом. Утверждение равенства перед законом как общей для всех нормой (равным масштабом) и перед судом который согласно статей 2 и 6 ГПК РФ, выполняя задачи защиты прав, способствуя законности и правопорядку, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду на равных началах, должен разрешать рассматриваемый спор находящийся в пределах материального законодательного регулирования (права и обязанности по выплатам ВВЗ определены законодательством, заявленные требования не выходят за пределы законодательно установленных норм, т.е. полностью находятся в рамках закона – публично-правового регулирования), по правилам установленным для публично-правовых отношений – суд не связан доводами и требованиями сторон и обязан вынести решение в соответствии с Конституцией и соответствующими ей законами. Что не противоречит природе прав, возникающих из гражданских правоотношений, материальных по своей сути и обусловленных диспозитивным началом гражданского судопроизводства, т.к. гражданские права возникающие из публично-правовой ответственности государства, предусматривают особенности их защиты в исковом производстве (ч.3 ст.196, ч.3 ст.246 ГПК РФ), путем выхода суда за пределы заявленных требований и доводов, что обусловлено спецификой спора в сфере конституционных отношений, по смыслу положений ст.ст. 42, 53, ч.3 ст.56 публично-правовой ответственности государства вне зависимости от того на кого возложена обязанность по возмещению такого вреда и не освобождает органы власти, от исполнения возложенных на них обязанностей перед гражданами по выплате им сумм ВВЗ в надлежащем размере (а государство - от обязанности обеспечивать надлежащее финансирование указанных расходов). Использование инструментов гражданско-правового регулирования, защиты жизни и здоровья лиц подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС и приравненных к ним лиц, не меняет в конечном счете природу гражданских прав и конституционных, публично-правовых обязанностей, которые связывают государство, местные органы власти, и лиц, жизни или здоровью которых при исполнении ими гражданских и государственных обязанностей причинен вред (ст.2; ч.2 ст.15; ст.18; ст.35; ч.3 ст.37; ч.1 ст.41; статьи 42 и 53; ч.1 ст.59; ч.2 ст.132 Конституции РФ).

Основания и особенности рассматриваемых гражданских прав

Исходя из масштабов катастрофы и числа пострадавших, причиненный вред оказался реально невосполнимым и не мог быть возмещен в порядке установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством (ч.2 п.1 Постановления Конституционного Суда (далее – КС) № 18-П от 01.12.1997 г. что вызывало невозможность его возмещения в обычном судебном порядке (ч.2 п.2 № 18-П). Вследствие чего, в целях защиты прав граждан были приняты акты, обязывающие возместить вред. Одним из этих актов является Закон № 1244-1 ЧАЭС, содержащий в себе комплекс прав, включающих и нормы по возмещению вреда

Конституционные нормы, закрепленные в статьях 2 и 18 Конституции РФ, находят свое развитие в гражданском законодательстве указывающем, что основой права на возмещение вреда, является гражданское право, о чем прямо указано в подпункте 6 п.1 ст.8 ГК, где возмещение вреда является следствием причинения вреда и соответственно подпункту 9 п.1 ст.8 ГК причинение вреда связывается с наступлением гражданско-правовых последствий. Гражданско-правовая природа указанного права, направлена на обеспечение высшей конституционной ценности – прав и свобод человека и гражданина и в частности применительно к рассматриваемому случаю, на исполнение статей 42 и 53 Конституции РФ. При этом, рассматриваемое гражданское право на возмещение вреда, не может противопоставляться закрепленной в ст.53 Конституции РФ, конституционной обязанности (ответственности) государства за причиненный им вред, т.к. оно является, относится к смешанному праву (состоящему из совокупности прав, имеющих единую природу их возникновения – ГЛАВА 2 Конституции РФ – права и свободы человека и гражданина). При этом, эта вторая (конституционная) составляющая имеет свои особенности дополнительно усиливающие гражданские права.

Одна, закреплена в части 3 статьи 56 Конституции РФ, (согласно толкованию ч.3 ст.56 Конституции РФ, данному в Постановлении КС от 27.03.96 г. № 8-П –

... Указанные конституционные права в силу статьи 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах.

6. Человек, его права и свободы согласно статье 2 Конституции Российской Федерации являются высшей ценностью. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции Российской Федерации).

Вторая – публично-правовая, разъяснена в Постановлениях КС № 18-П от 01.12.1997г. и № 11-П от 19.06.2002г.

Возможно, КС в дальнейшем разъяснит круг конституционных особенностей, но пока в остальном, в силу статьи 2 закона № 1244-1 ЧАЭС –

Отношения, связанные с чернобыльской катастрофой, регулируются настоящим Законом, действующим законодательством Российской Федерации в части норм, не противоречащих настоящему Закону, и другими актами законодательства Российской Федерации, издаваемыми в соответствии с ними.

рассматриваемое право подчинено общим действующим правилам для гражданско-правовых отношений, т.к. положения статьи указывают, что рассматриваемые отношения регулируются как настоящим законом, так и всем правовым полем РФ. Что находит свое подтверждение в Постановлении КС № 18-П от 01.12.1997г. (далее № 18-П) ч.4 п.2. –

... Стабильность в сфере конституционно - правовых отношений между государством и гражданами не должна быть меньшей по своему уровню, чем в сфере других правоотношений, складывающихся на основе норм отраслевого законодательства, как не допускается, во всяком случае, снижение установленного объема и размера возмещаемого вреда в гражданско-правовом порядке (часть третья статьи 1085 Гражданского кодекса Российской Федерации и статья 4 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о возмещении работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей").

Природа рассматриваемого права ВВЗ причиненного радиационным воздействием раскрывается так же законом № 170-ФЗ от 21.11.1995 г. "Об использовании атомной энергии", предусматривающим гражданско-правовую ответственность за причинение такого вреда. Так ст.53 указанного закона гласит –

Гражданско-правовую ответственность за убытки, причиненные юридическим и физическим лицам радиационным воздействием при выполнении работ в области использования атомной энергии, несет эксплуатирующая организация в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

ст.54 устанавливает основания гражданско-правовой ответственности за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием –

Ответственность эксплуатирующей организации за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием, согласно настоящему Федеральному закону наступает независимо от вины эксплуатирующей организации.

ст.57 определяет участие государства в возмещении убытков и вреда, причиненных радиационным воздействием –

Правительство Российской Федерации обеспечивает выплату сумм по возмещению убытков и вреда, которые причинены радиационным воздействием и ответственность за которые несет эксплуатирующая организация в той части, в которой причиненные убытки и вред превышают установленный для данной эксплуатирующей организации предел ответственности, установленной статьей 55 настоящего Федерального закона, посредством предоставления необходимых сумм до полного возмещения причиненных убытков и вреда, а также в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

ст.58. определяет сроки исковой давности по возмещению убытков и вреда, причиненных радиационным воздействием –

На требования о возмещении убытков и вреда, причиненных радиационным воздействием жизни и здоровью граждан, исковая давность не распространяется. Срок исковой давности по требованиям о возмещении убытков и вреда, причиненных радиационным воздействием имуществу или окружающей среде, устанавливается в три года со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.

Т.к. вред был причинен в бытность Советского Союза, то согласно ч.2 ст.33 в ее взаимосвязи со статьями 93 – 95, 454, 472 Гражданского Кодекса от 11 июня 1964г., были приняты акты, устанавливающие порядок возмещения вреда за счет государства СССР.

В настоящее время, ответственность по взятым на себя СССР обязательствам, действует в отношении России как государства – продолжателя СССР (п.3 ст.1 Закона № 101-ФЗ от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации", ч.3 п.1, ч.1 п.2 № 18-П).

Законом № 1244-1 ЧАЭС, государство признало факт причинения вреда и свою вину, о чем указано в Постановлении КС № 18-П –

Ч.2 п.2. Установление в части первой статьи 3 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" обязанности государства возмещать вред, причиненный гражданам вследствие чернобыльской катастрофы, посредством установленных Законом денежных и других материальных компенсаций и льгот вызвано также и фактической невозможностью его возмещения в обычном судебном порядке, которое должно было бы обеспечить потерпевшим полное восстановление их нарушенных прав. …

и Постановлении КС № 11-П от 19.06.02г. (далее - № 11-П) –

Ч.2 п.2 Сам факт причинения вреда здоровью граждан, которые оказались в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших вследствие чернобыльской катастрофы, обусловливает возникновение конституционно - правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, и гражданами (такая правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 1997 года).

Соответственно, все рассматриваемые выплаты, направлены на возмещение вреда здоровью. Подтверждение находим как в Постановлении КС № 18-П (ч.3 п.2.) –

Следовательно, независимо от того, о каких способах возмещения идет речь в оспариваемом Законе - о льготах, денежных (материальных) компенсациях, других денежных доплатах к социальным выплатам, все они входят в объем возмещения вреда на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения. …

так и в Постановлении КС № 11-П (ч.5 п.2) –

Предусмотренные базовым Законом процедуры назначения и определения размера компенсационных выплат не требуют от гражданина доказывания наличия и объема причиненного его здоровью вреда, который подлежит возмещению. Вместе с тем не исключается возмещение вреда на основе норм гражданского законодательства, если гражданин обращается за защитой своих прав в судебном порядке. Возможность выплаты дополнительных сумм по судебному решению наряду с недопустимостью уменьшения уже установленного размера компенсационных выплат повышают гарантии защиты прав и законных интересов граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы.

Следовательно, не противоречащим природе рассматриваемого права, является законодательное поле, регулирующее гражданские правоотношения, включая законодательство, принятое в соответствии с ним (п.2 ст.3 ГК).

В отношении изменений правового регулирования

Не следует возводить принцип "lex posterior derogat priori" ("последующий закон отменяет предыдущие"), в ранг принципа абсолютного и действующего во всяком случае, тем самым допускать его применение вопреки предписаниям и смыслу Конституции и законодательства РФ.

Законодательные изменения должны применяться как в порядке установленном ст.4 ГК –

1. Акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

так и в порядке, вытекающем из общеправового конституционного принципа, установленного ч.2 ст.55 Конституции и разъясненного в Определении КС № 128-О от 12.04.2005г. –

ч.2 п.3 … Осуществляя выбор подлежащих применению норм, суды должны исходить из того, что новое правовое регулирование, если оно снижает уровень гарантий и компенсаций, во всяком случае не может быть распространено на правоотношения, сложившиеся в период действия прежнего правового регулирования.

с учетом правил применения и толкования, вытекающих из ст.68 Конституции РФ, предусматривающей государственным языком РФ на всей ее территории - русский язык, на котором пишутся законы. Следовательно, если возникают какие–либо затруднения в понимании написанного, то за основу смыслового содержания следует брать понятия, раскрывающиеся в словарях великого и могучего. При этом законодатель может использовать понятия и термины, имеющие как межотраслевое значение, так и специальное правовое значение для целей конкретного закона, в этих случаях и это обязательное условие, он раскрывает их смысл отдельными законоположениями или статьями (для примера см. разъяснения в Постановлении КС № 11-П от 19.06.02 г. в отношении понятия "иждивенец").

В отношении понятия "редакция", законодательством не установлено его специального правового значения, следовательно, оно подлежит применению в общем значении толкового словаря русского языка, где "редакция" – Разновидность текста какого-нибудь произведения.

Таким образом, понятие "редакция", применительно к законодательству, есть установление новых правил отношений субъектов права, не отменяющее правила основанные на предыдущих разновидностях текста закона.

В подтверждение см. положения законодательства –

Статья 3 закона № 31-ФЗ от 26.04.2004г. (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Размеры выплат, установленные в соответствии с пунктом 25 части первой статьи 14 или пунктом 4 части первой статьи 15 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакции Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года N 3061-1) ... .

Так п.25 ст.14 (в редакции Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года N 3061-1) гласит –

25) погашение неоплаченной части беспроцентной ссуды на хозяйственное обзаведение, полученной эвакуированными из зоны отчуждения, в размере до 5 тысяч рублей на семью.

В редакции же Федерального закона от 24.11.1995г. № 179-ФЗ п.25 ст.14, уже гласит –

25) возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, выплатой денежных сумм в размере заработка (или соответствующей его части) в зависимости от степени утраты трудоспособности (с установлением инвалидности), определяемом в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации для случаев возмещения вреда, связанного с исполнением работниками трудовых обязанностей. При этом, если период работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС составил менее одного полного календарного месяца, размер возмещения вреда исчисляется исходя из условного месячного заработка без его ограничения. Во всех случаях заработок, из которого исчисляется сумма возмещения вреда, не может быть ниже семикратной суммы установленного законом минимального размера оплаты труда. Выплаты денежных сумм производят органы социальной защиты населения или иные государственные органы в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

А в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, такого пункта вообще нет.

Таким образом, принцип "lex posterior derogat priori" ("последующий закон отменяет предыдущие"), если и может быть применен к Российской системе конституционных и законодательных положений, то только с указанными ограничениями и с большой осторожностью для актов одинаковой юридической силы, с равнозначной правовой заменой.

Вопросы реализации компетенции

Во исполнение положений Закона № 1244-1 ЧАЭС и абзаца 2 пункта 2 ПОРЯДКА ФИНАНСИРОВАНИЯ РАСХОДОВ, СВЯЗАННЫХ С РЕАЛИЗАЦИЕЙ ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ГРАЖДАН, ПОДВЕРГШИХСЯ ВОЗДЕЙСТВИЮ РАДИАЦИИ ВСЛЕДСТВИЕ КАТАСТРОФЫ НА ЧЕРНОБЫЛЬСКОЙ АЭС" утвержденного Постановлением Правительства № 506, который подтверждает компенсационный порядок финансирования расходов в субъектах федерации, были изданы:

- РАСПОРЯЖЕНИЕ главы администрации г. Ростова н/Д от 5 февраля 1996 г. N 16 "О ПОРЯДКЕ КОМПЕНСАЦИИ ЗАТРАТ ПРИ ПРИМЕНЕНИИ ЛЬГОТ ПО ОПЛАТЕ ЖИЛЬЯ И КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ" указывающее на первоначальную финансовую реализацию законоположений из денежных источников местных органов власти.

- РАСПОРЯЖЕНИЕ Мэра г. Ростова н/Д от 6 декабря 1999г. N 316 " ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ИНСТРУКТИВНО-МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ ПО АВТОМАТИЗИРОВАННОЙ СИСТЕМЕ "СОЦПОМОЩЬ" так же указывающее на первоначальную финансовую реализацию законоположений из денежных источников местных органов власти.

Исходя из взаимосвязанных перечисленных выше правовых актов и учитывая, что п.25 ст.14 Закона № 1244-1 ЧАЭС, гласит –

… Выплаты денежных сумм производят органы социальной защиты населения или иные государственные органы в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

необходимо признать, что выплата установленная п.25 ст.14 Закона № 1244-1 ЧАЭС, находится до 01.01.2005г. в компетенции муниципальных органов соц. защиты населения, с 01.01.2005г. в компетенции государственных органов соц. защиты населения или иных государственных органов, в порядке, определяемом Правительством РФ (Постановление Правительства № 73 от 14.02.2005г.).

В настоящее время, Правительством издано Постановление № 542 от 30.08.2005г. согласно которому, финансовое исполнение законодательных предписаний, полностью переведено на федеральный уровень. Установленные этим Постановлением правила не распространяются на выплаты, решения по которой принимаются органами социальной защиты населения субъектов РФ.

Во исполнение ч.3 ст.14 закона № 1244-1 ЧАЭС, Постановлениями Правительства РФ № 73 от 14.02.2005г. и № 542 от 30.08.2005г., установлен следующий порядок выплат указанных сумм. Орган социальной защиты населения субъекта РФ, применительно к Ростовской области – департамент социальной защиты населения (не имеет права юридического лица, входит в структуру минтруда области), минтуд области является ответчиком по обжалуемым действиям департамента социальной защиты населения.

Как следствие, указанными Постановлениями, с органов местного самоуправления – МУСЗН, осуществлена передача полномочий по выплатам установленным п.25 ст.14 закона № 1244-1 ЧАЭС: по принятию решений и несению ответственности за них, на уровень субъекта федерации – департамент социальной защиты населения минтруда области; по финансовой реализации, органу федеральной государственной службы по труду и занятости населения. По остальным выплатам, осуществлена передача полномочий только в части осуществления выплат – органами Федерального казначейства.

Что же касается обязанности отвечать за индексацию подлежащих выплате сумм, то этот вопрос должен решаться в соответствии с принципом "a fortiory" ("кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему"), который учитывает правовую аксиому толкования права в сфере публичных отношений. Таким образом, за индексацию отвечает лицо окончательно принимающее решение о размере подлежащей выплате суммы.

Размер сумм ВВЗ является величиной производной (исчисляемой), включает его соответствие во времени защите от процессов инфляции путем применения механизмов полностью компенсирующих обесценивание денежных средств, что гарантирует полное возмещение причиненного вреда (ст.1064 ГК).

В силу же статей 309 310 ГК, иной порядок исполнения, является противозаконным.

По предметам ведения государственных органов и органов местного самоуправления.

С 01.01.2005г принятие решений МУСЗН (п.3 Правил Постановления Правительства № 73 от 14.02.2005г. и ч.2 п.1 Правил Постановления Правительства № 542 от 30.08.2005г.) по расчету сумм ВВЗ исчисляемых из заработка, не соответствует законодательству, т.к. прежде всего, за размер указанных выплат ответственность несет орган соцзащиты населения субъекта федерации – госучреждение Минтруд РО, как следствие, опять же согласно принципу "a fortiory" и за расчет несет ответственность госучреждение Минтруд РО.

Во-вторых, наделение какими-либо государственными полномочиями муниципальные органы, согласно п.2 ст.132 Конституции РФ должно осуществляться только законами. С 01.01.2005г. после передачи полномочий по вопросам связанным с размером указанных сумм на уровень субъекта федерации – РО, а по вопросам выплат, на федеральный уровень, ни каким, ни федеральным, ни законом РО, передача на муниципальный уровень, ни в какой-либо части, ни в целом, по вопросам связанным с суммами ВВЗ исчисляемыми из заработка, не предусмотрена.

Таким образом, деятельность МУСЗН связанная с указанными суммами ВВЗ в том виде в коком они этим занимаются, является как минимум не соответствующей законодательству, и не снимает ответственности с госучреждения минтруд области.