ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕК

 

ЧЕПМЕН (CHAPMAN) ПРОТИВ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА

ЖАЛОБА № 27238/95

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ СУДА

18 января 2001 г.

 

Страсбург

 

По делу "Чепмен против Соединенного Королевства" Европейский Суд по правам человека, заседая Большой Палатой в составе: Л. Вильдхабера, Председателя, Ж.-П. Коста,

A. Пастора Ридруехо, Дж. Бонелло,

П. Куриса, Р. Тюрмена, Ф. Тюлькенс,

B. Стражнички, П. Лоренсена, М. Фишбаха,

B. Буткевича, И. Касадеваля, Х.С. Грев,

А. Б. Бака,

C. Ботучаровой,

М. Угрехилидзе, судей,

Лорда-судьи Шиманна, судьи ad hoc,

а также при участии М. де Сальвиа, Секретаря-Канцлера Суда, заседая 24 мая и 29 ноября 2001 г. за закрытыми дверями, вынес на последнем заседании следующее Постановление:

 

ПРОЦЕДУРА

                               

1. Дело было передано в Европейский Суд по правам человека в со­ответствии с положениями, применимыми до вступления в силу Прото­кола № 11 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод* Европейской Комиссией по правам человека 30 октября 1999 г. и властями Соединенного Королевства 10 декабря 1999 г. (пункт 4 Ста­тьи 5 Протокола № 11 к Конвенции и бывшие Статьи 47 и 48 Конвенции).

 

2. Дело было инициировано жалобой (№ 27238/95), поданной 31 мая 1994 г. в Европейскую Комиссию против Соединенного Королевства Ве­ликобритании и Северной Ирландии подданной Соединенного Королев­ства Салли Чепмен (Sally Chapman) (далее — заявитель) в соответствии с бывшей Статьей 25 Конвенции.

 

3. Заявитель утверждала, что меры по землеустройству и принудитель­ному осуществлению решений, предпринятые в отношении нее ввиду занятия ею ее земли фургонами, нарушили ее право на уважение жилища и частной и семейной жизни согласно Статье 8 Конвенции. Она также жаловалась на то, что это является вмешательством в беспрепятственное пользование ею своей собственностью в нарушение Статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции и что она не имела эффективного доступа в суд, чтобы оспорить решения, вынесенные органами планирования строительства в нарушение Статьи 6 Конвенции. Далее, она жаловалась на то, что она, цыганка по национальности, подвергалась дискриминации в нарушение Статьи 14 Конвенции.

 

4. 4 марта 1998 г. Европейская Комиссия объявила жалобу приемлемой для рассмотрения по существу. В своем докладе от 25 октября 1999 г. она выразила мнение, что отсутствовало нарушение Статьи 8 Конвенции (во­семнадцатью голосами против девяти), что отсутствовало нарушение Ста­тьи 1 Протокола № 1 к Конвенции (девятнадцатью голосами против вось­ми), что отсутствовало нарушение Статьи 6 Конвенции (двадцатью пятью голосами против двух) и что отсутствовало нарушение Статьи 14 Конвен­ции (восемнадцатью голосами против девяти).

 

5. Интересы заявителя, которой была оказана правовая помощь, в Европейском Суде представляли адвокаты компании "Ланс Кент и Ко." (Lance Kent & Co.), солиситоры из г. Беркхемстед (Berkhamsted).

 

6. 13 декабря 1999 г. Большая Палата приняла решение, что данное дело должно быть рассмотрено ею (пункт 1 Правила 100 Регламента Суда). Состав Большой Палаты был определен в соответствии с положениями пунктов 2 и 3 Статьи 27 Конвенции и Правила 24 Регламента. Сэр Николас Братца, судья, избранный от Соединенного Королевства, принимавший участие в рассмотрении дела Европейской Комиссией, отказался от учас­тия в рассмотрении дела в Большой Палате (Правило 28 Регламента). Власти Соединенного Королевства соответственно назначили Лорда-судью Шиманна (Schiemann) принимать участие в рассмотрении дела в качестве судьи ad hoc (пункт 2 Статьи 27 Конвенции и пункт 1 Правила 29 Регламента).

 

7. Заявитель и власти Соединенного Королевства представили свои меморандумы. Были получены также доводы третьей стороны — Евро­пейского центра по защите прав цыган (European Roma Rights Centre), которому Председатель Европейского Суда позволил присоединиться к письменному разбирательству (пункт 2 Статьи 36 Конвенции и пункт 3 Правила 61 Регламента).

 

8. Открытое слушание дела проводилось 24 мая 2000 г. во Дворце прав человека в Страсбурге (пункт 2 Правила 59 Регламента).

 

На второе слушание дела в Европейский Суд явились:

 

(а) от властей Соединенного Королевства:

 

X. Ллевеллин (Н. Llewellyn), Уполномоченный Соединенного Королевства при Европейском Суде по правам человека, Министерство иностранных дел и по делам Содружества,

Д. Пэнник (D. Pannick), Королевский адвокат,

Д. Элвин (D. Elvin), Королевский адвокат,

М. Шо (М. Shaw), адвокат,

Д. Расселл (D. Russell),

С. Маршалл-Камм (S. Marshall-Camm), советники;

 

(b) от заявителя:

 

Р. Драббл (R. Drabble), Королевский адвокат,

Т. Джонс (Т. Jones),

М. Хант (М. Hunt), адвокаты,

Д. Аллен (D. Allen), советник.

 

Европейский Суд заслушал обращения Р. Драббла и Д. Пэнника.

 

9. 29 ноября 2000 г. судья Е. Макарчик, который не смог принимать дальнейшее участие в рассмотрении дела, был заменен на судью Дж. Бонелло (подпункт (b) пункта 5 Правила 24 Регламента).

 

ФАКТЫ

 

I. ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА

 

10. Заявитель является цыганкой. С самого ее рождения она постоянно переезжала со своей семьей, в основном в графстве Хертфордшир (Hert­fordshire), в поисках работы. Когда заявитель вышла замуж, она и ее муж продолжали проживать в фургонах. У них четверо детей.

 

11. Заявитель и ее муж обычно временно останавливались настолько долго, насколько было возможно, на неразрешенных территориях, когда муж находил работу садовника. Несколько лет они проживали на закрытой тер­ритории в г. Сент-Элбанз (St. Albans). В течение нескольких лет они кочевали по территории графства Уотфорд (Watford). Они были занесены в список ожидания постоянного места на проживание, но им никогда не предлагали этого места. Их постоянно переселяли с места на место с помощью полиции и представителей местных властей. Обучение их детей постоянно прерыва­лось, поскольку им приходилось все время переезжать.

 

12. Ввиду беспокойства, причиняемого ей, поскольку она постоянно переезжала, что причиняло вред здоровью членов семьи и образованию детей, в 1985 году заявитель купила земельный участок, чтобы проживать на его территории в своем передвижном жилище. Участок находится в ведении Окружного совета Три Риверз (Three Rivers District Council) граф­ства Хертфордшир, в котором нет официальных мест проживания цыган. Как утверждала заявитель, должностное лицо Совета графства сказало ей, что если она купит участок земли, ей будет позволено на нем проживать. Власти Соединенного Королевства заявили, что нет никакого письмен­ного свидетельства дачи такого обещания и что маловероятно, чтобы такое обещание было дано, поскольку вопрос об использовании земли разрешает не Совет графства, а Окружной совет. К земельному участку применялось также решение от 1961 года о приостановке его использо­вания, устанавливающее, что земля не может быть использована для раз­мещения трех фургонов.

 

13. Заявитель и ее семья переселились на этот земельный участок, и она подала заявление о разрешении на землеустройство. Это было сдела­но, чтобы дети немедленно смогли пойти в школу. И сентября 1986 г. Окружной совет отказал в удовлетворении заявления о разрешении на землеустройство и направил предупреждение о принудительном исполне­нии своего решения.

 

14. На предупреждения Окружного совета о принудительном исполнении решения были поданы жалобы. В июле 1987 года инспектор, назначенный Министерством природных ресурсов, транспорта и регионов, провел расследование. Он отклонил данные жалобы и подтвердил решение Совета, по­скольку земельный участок находился в городском "зеленом поясе", а также счел, что национальные и местные интересы землеустройства превалируют над потребностями заявителя. Так как в округе Три Риверз не было офици­альных мест проживания цыган, семье было дано пятнадцать месяцев, чтобы выехать с земельного участка. Окружной совет при этом сообщил, что им подыскивается подходящее место проживания и что они смогут переехать на новое официальное место в течение одного года.

 

15. Когда пятнадцатимесячный срок истек, семья продолжала прожи­вать на данной территории, поскольку ей некуда было переезжать. Заяви­тель обратилась с просьбой о постройке одноэтажного дома, так как в ходе расследования было указано, что это было бы более приемлемым использованием земли, чем размещение передвижного жилища. В разре­шении на строительство было отказано, и решение Совета было подтверж­дено в ходе последующего расследования. Семья продолжала проживать на территории участка, и Совет вручил заявителю и ее мужу уведомления о неисполнении ими решения. 18 августа 1989 г. оба они были оштрафо­ваны на 100 фунтов стерлингов, уплатив 50 фунтов стерлингов за рассмот­рение дела в мировом суде. 23 февраля 1990 г. они были снова оштрафо­ваны, на этот раз на 500 фунтов стерлингов каждый, с судебными затра­тами в 50 фунтов стерлингов. Чтобы избежать дальнейших штрафов, семья вернулась к кочевому образу жизни, и должностные лица постоянно пере­селяли их с места на место. Старшая дочь заявителя обучалась на курсах парикмахеров в колледже, а вторая дочь должна была пойти в колледж на обучение в сфере лесного хозяйства. Это обучение пришлось прекратить, а две младшие дочери больше не ходили в школу.

 

16. За это время заявитель еще раз подала заявление о строительстве одноэтажного дома на ее земельном участке. И опять ее заявление было оставлено без удовлетворения, что было снова подтверждено по результатам расследования. В августе 1992 года заявитель и ее семья вернулись в фургоне на свою землю. 11 марта 1993 г. Совет направил им предупреждения о при­нудительном исполнении решения. Заявители обжаловали эти предупреж­дения, и рассмотрение вопроса о застройке было проведено 2 ноября 1993 г.

 

17. На основании отчета, который был составлен 18 марта 1994 г., инспектор отклонил жалобу. В своем решении он указал, inter alia:

 

"15. Местные правила дейстиий, закрепленные в Пересмотренном струк­турном плане графства Хертфордшир 1986 года в редакции, предусмотренной Утвержденными изменениями 1991 года, и в плане округа Три Риверз 1982 года, подтверждают, что деревня Сарратт (Sarratt) и прилегающие окрестнос­ти находятся в зоне городского "зеленого пояса"... Структурный план содер­жит правила действий также в отношении мест ландшафтной консервации и проживания цыган. Окружной план показывает, что местность лежит вне деревни, но в зоне сельскохозяйственных земель и в наиболее ценной ланд­шафтной зоне, в настоящее время называемой в Структурном плане зоной ландшафтной консервации.

/.../

 

19. Рассматриваемая земля представляет собой возвышенный участок размером примерно 0,77 га, расположенный на границе с дорогой на Доуз (Dawes), которая идет из Сарратта, деревни, находящейся в городском "зе­леном поясе"; на западе от участка находятся несколько строений, сад и долина Чесе (Chess). ...

/.../

 

24. Исходя из доказательств, которые были мне представлены, и произ­веденного мною осмотра участка и окружающей местности, я пришел к выводам, что основными вопросами дела являются, во-первых, вопрос о том, будут ли соответствовать изменения в использовании земли, разрешения на которые поданы, положению "зеленого пояса", и, во-вторых, имеются ли какие-либо особые обстоятельства в делах ваших клиентов, которые переве­сят строгую общую презумпцию о том, что в зоне "зеленого пояса" измене­ния производить нельзя.

 

25. Правила действий согласно Структурному плану не предусматривают возможности выдачи разрешения на строительство новых зданий в зоне "зе­леного пояса", включая жилые фургоны, или на определенные иные виды изменений, за исключением особых обстоятельств. Пункт 13 Инструк­ции № 2 об осуществлении политики по землеустройству — "зеленый пояс" — гласит, что в зоне "зеленого пояса" осуществление изменений, кроме прямо предусмотренных, не может быть одобрено, за исключением случаев, когда имеются особые обстоятельства. Предыдущий пункт подчер­кивает презумпцию верховенства национальных интересов в отношении не­надлежащих изменений в зонах "зеленого пояса".

 

26. Самая последняя инструкция, Циркуляр 1/94, о местах проживания цыган и землеустройстве в своем введении указывает, что главной целью данного документа является исключение положений предыдущей инструк­ции, предусматривавшей, что утверждение поселений цыган в защищаемых зонах, включая зоны "зеленого пояса", может быть необходимо. Пункт 13 продолжает эту мысль и устанавливает, что места проживания цыган не могут рассматриваться как земли, находящиеся в использовании, которое может считаться допустимым в зонах "зеленого пояса".

 

27. Ни один из проектов [заявителя] не подпадает под категории, опре­деляемые как исключения из национальных или местных правил о ненадле­жащих изменениях в зонах "зеленого пояса"...

 

28. Я глубоко убежден, что ни одно изменение, указанное в настоящем решении, не может быть правомерно и обоснованно рассматриваться как надлежащее в рамках строгой общенациональной инструкции и давно уста­новленных местных правил действий, которые стремятся защитить ценность предназначения зон "зеленого пояса".

 

29. Данный участок является частью городского "зеленого пояса", он пролегает возле автомобильной дороги и может быть наиболее чувствитель­ным к каким-либо изменениям. По моему мнению, местные и общенацио­нальные значимые правила действий, призванные защищать зоны "зеленого пояса", несомненно, будут бесполезными, поскольку основной целью зон "зеленого пояса" является защита окружающей сельской местности от даль­нейших вредных изменений.

 

30. Что касается альтернативного жилья [для заявителя], я ссылаюсь на обязанность Совета графства, установленную законом, обеспечить место [за­явителю], которая является цыганкой, проживающей в данной местности, для размещения ее фургона; спустя 23 года после установления законного требования об обеспечении лучших, чем они есть, жизненных условий для цыган в графстве все еще нет достаточного количества мест для этого. Совет сэкономит общественные деньги, позволив [заявителю] остаться проживать здесь и не ставить еще один фургон на край обочины; в округе никогда не было официального места для размещения фургонов цыган, которые, следо­вательно, не получили выгоды в установленной законом местности.

 

31. [Заявитель] утверждала также, что Совет графства был обязан в соот­ветствии с Инструкцией министра природных ресурсов и статьей 9 Закона о местах остановок фургонов 1968 года предоставить жилье цыганам на терри­тории графства, но Совет графства не сумел выделить 15 мест для цыганских фургонов в долине Ланглбери (Langlebury)...

/.../

 

33. Я отмечаю, что Совет не опроверг довод [заявителя] относительно положения о местах остановок фургонов в данной местности, но я не могу согласиться с достаточной весомостью довода о том, что при отсутствии особых обстоятельств возможно не принимать во внимание этот убедитель­ный довод о землеустройстве относительно ненадлежащих изменений в зоне "зеленого пояса".

...

 

35. Ваш клиент заявила, что участок был чистым; мусор, подлесок и некоторые заброшенные строения были удалены; здание было отреставри­ровано... Фургоны расположены в глубине участка и частично отгорожены ранее построенным кирпичным зданием; более того, они менее заметны, чем предыдущий передвижной дом, который был расположен ближе к дороге на Доуз... Касаясь фургонов, ваш клиент заявила, что существует совсем мало мест, откуда их могли бы видеть другие жители, за исключением водителей, проезжающих по дороге на Доуз, чье внимание, вероятнее всего, привлечено к дорожным условиям.

 

36. Я придаю больший вес тому факту, что данный участок находится в привлекательном окружении в основном беспорядочных сооружений на об­ширных площадях на территории ландшафтной консервации. На северо-за­паде находится застроенная местность, где расположена деревня, а на юго-западе — открытая местность долины Чесе; установлено, что данная мест­ность будет использоваться для прогулок и верховой езды.

 

37. Я не считаю, что доводы, представленные [заявителем], оправдают удовлетворение разрешения на строительство жилья, что будет изменением использования данной местности. Я не вижу причин отклоняться от выводов моих предшественников, которые сочли, что было бы неправильно удовле­творить просьбу относительно данного участка, являющегося частью зоны городского "зеленого пояса", которая особо уязвима при ее изменении. Какие бы ни были поставлены условия при предоставлении разрешения, стоянка жилых фургонов в данной местности значительно ухудшит достаточ­но тихий деревенский характер и вид местности. Наряду с самими фургонами и внешними признаками проживания на данном участке будет происходить деятельность, связанная с семейной жизнью, люди будут принимать гостей и сами ходить в гости, что неизбежно при постоянном проживании.

/.../

 

40. Существует еще один фактор, который, по моему мнению, подтверж­дает отказ в удовлетворении жалоб [заявителя]. Хотя местные власти по делам землеустройства должны своевременно изучать каждую жалобу по существу, проекты, содержащиеся в жалобах, если они будут удовлетворены, могут породить иные подобные схемы. Совет, несомненно, признает, что более сложно отказать в таких схемах в делах, схожих с настоящим, и такие допол­нительные изменения могут причинить значительный вред общественным интересам, что я считаю неприемлемым.

/.../

 

43. В ходе расследования, проведенного в 1987 году, после принудитель­ного исполнения решения, Совет заявил инспектору, проводившему рассле­дование, что подбирается место, подходящее для остановки фургонов цыган; (заявитель] сможет переехать на новое место в течение одного года...

/.../

 

45. Оказалось, что незначительный прогресс достигнут с момента подачи жалобы в 1987 году. В пунктах 30 и 31 указано, что информация, предостав­ленная инспектору в 1987 году о положении с местами для остановки фур­гонов цыган в графстве, была оптимистичной; оценки среди сотрудников Совета явно расходились, назывались сроки от одного года до пяти лет.

 

46. Я отмечаю утверждение Совета, что [заявитель] не проявила интереса к местам, предложенным Советом в качестве размещения фургонов, но, по моему мнению, другой фактор свидетельствует против этого утверждения. Во-первых, [заявитель] небезосновательно ожидает исхода рассмотрения этих жалоб; во-вторых, вряд ли [заявитель] безосновательно отказалась по­дать прошение о предоставлении ей земли для остановки фургонов на тер­риториях, выделенных Советом, поскольку, как было установлено в ходе расследования, она не имела никаких шансов ее получить...

/.../

 

47. ...Поскольку, я полагаю, [у заявителя] нет больших шансов в насто­ящее время получить другой земельный участок, а не тот, который она имела в 1987 году, при особых обстоятельствах настоящего дела я изменяю предупреждение, ранее устанавливавшее срок в пятнадцать месяцев для испол­нения решения".

 

18. Отец заявителя, которому 90 лет и который страдает от старческого слабоумия, в настоящее время проживает с ней, поскольку он нуждается в постоянном уходе, и ухаживать за ним больше некому. Он еженедельно ходит к врачу на уколы. Заявитель, которая находится в тяжелом состоя­нии после утраты своих сына и внука в 1993 году, страдает от депрессии и сердечных заболеваний. Ее муж лечится у врача и в больнице от артрита. Дети заявителя, ранее проживавшие на земельном участке, уехали от нее.

 

19. В округе Три Риверз отсутствуют необходимые для размещения фур­гонов земельные участки, находящиеся в собственности местных властей или частных лиц. Однако власти Соединенного Королевства заявили, что в том же графстве Хертфордшир в других местах существуют подобного рода зе­мельные участки, находящиеся в собственности местных властей или част­ных лиц, а именно 12 участков, находящихся в распоряжении местных влас­тей, на которых могут быть размещены 377 фургонов.

 

20. Согласно проекту местного плана землеустройства, на который ссылался Совет, план GB. 1 определяет, что зона "зеленого пояса" охва­тывает весь округ Три Риверз, за исключением указанных городских зон, а план (/Доопределяет, что, за исключением деревень, в разрешениях об изменении в землеустройстве должно быть отказано, кроме случаев, когда имеются особые обстоятельства.

 

II. ПРИМЕНИМОЕ НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА

 

А. Общие принципы землеустройства

 

21. Закон о землеустройстве в городских и сельских зонах 1990 года (с поправками, внесенными Законом о землеустройстве и компенсациях 1991 года) (далее — Закон 1990 года) суммировал существовавшее до этого законодательство о землеустройстве. Он установил, что разрешение на землеустройство необходимо при проведении любых изменений исполь­зования земли (статья 57). Изменение использования земли для остановки фургонов может являться таким изменением (см. дело "Рестормел Бороу Каунсил против Министерства природных ресурсов и Раби" (Restormal Borough Condi v. Secretary of State for the Environment and Rabey), (1982), Journal of Planning Law 785; дело "Джон Дэвис против Министерства при­родных ресурсов и Окружного совета Южного Хертфордшира" (John Davies v. Secretary of State for the Environment and South Hertfordshire District Council), (1989), Journal of Planning Law 601).

 

22. Заявление о разрешении на землеустройство должно быть подано в местные органы власти по землеустройству, которые должны были рассмот­реть его в соответствии с местным планом об изменениях, если только су­щественные суждения не говорят об ином (статья 54А Закона 1990 года).

 

23. Закон 1990 года устанавливает, что жалоба может быть подана министру в случае отказа в разрешении (статья 78). За незначительными исключениями, министр, по желанию либо лица, подавшего жалобу, либо властей, должен дать каждой стороне возможность представить свои до­воды инспектору, назначенному самим же министром. Согласно установившейся практике каждый инспектор должен вынести независимое ре­шение и не должен подвергаться любому ненадлежащему влиянию (см. Постановление Европейского Суда по делу "Брайан против Соеди­ненного Королевства" (Bryan v. United Kingdom) от 22 ноября 1995 г., Series A, № 335-А, р. 11, § 21). Дальнейшая жалоба подается в Высокий суд на том основании, что решение министра не входит в число полно­мочий, предоставленных Законом 1990 года, или что не были соблюдены соответствующие требования этого Закона (статья 288).

 

24. Когда изменение осуществляется без предоставления требуемого раз­решения на землеустройство, местные власти могут вынести "предупрежде­ние о принудительном исполнении", если они сочтут, что это целесообразно, принимая во внимание положения плана изменений и любые иные соответ­ствующие соображения (статья 172(1) Закона 1990 года).

 

25. Предупреждение о принудительном исполнении может быть обжа­ловано министру природных ресурсов на том основании, inter alia, что разрешение на землеустройство должно быть предоставлено в отношении данных изменений (статья 174). Что касается жалобы на отказ в предо­ставлении разрешения, то министр должен дать каждой стороне возмож­ность выдвинуть свои доводы инспектору.

 

26. Решение министра согласно статье 174 может быть обжаловано "по вопросам права" в Высокий суд (статья 289). Такая жалоба подается на основаниях, схожих с основаниями жалобы о пересмотре дела судом. Таким образом, она включает в себя пересмотр вопроса о том, является ли решение или заключение, основанное на установленных фактах, неправильным или нерациональным (см. дело "Обвинение против Министерства внутренних дел, ex. parte Брайнд" (R. v. Secretary of State for the home Department, ex parte Brind), [1991], Appeal Cases 696, 764 H-765 D). Высокий суд устанавливает средство правовой защиты, если решение инспектора было таковым, что отсутствуют доказательства в подтверждение отдельных установленных фак­тов; либо решение было вынесено со ссылкой на факторы, не относящиеся к делу, или без учета относящихся к делу факторов; либо решение вынесено в ненадлежащих целях, с процессуальными нарушениями или способом, нарушающим применимое законодательство или инструкции. Однако суд при пересмотре дела не может подменить своим собственным решением по существу дела решение компетентных органов.

 

27. Если какие-либо меры, необходимые при вынесении предупреж­дения о принудительном исполнении, не были приняты в определенный срок, местные власти могут вторгнуться на территорию земельного участ­ка, чтобы предпринять такие необходимые меры, и получить от лица, являющегося собственником земли, возмещение расходов, разумно ими понесенных при этом (статья 178 Закона 1990 года).

 

В. Политика в отношении зон "зеленого пояса"

 

28. Цель зон "зеленых поясов" и политика их защиты закреплены в документе о национальной политике PPG 2 (принятом в январе 1995 года).

 

"1.1. Правительство придает особую важность зонам "зеленого пояса", которые являлись существенным элементом политики землеустройства на протяжении четырех десятилетий. ...

/.../

 

1.4. Основная цель политики зон "зеленого пояса состоит в предотвра­щении разрастания городов путем поддержания земли постоянно свободной; наиболее важным признаком зон "зеленого пояса" является их открытость.

 

Режим зон "зеленого пояса" может ограничивать характер городских изме­нений на подрегиональном и региональном уровне и помогать в обеспечении того, что изменения, происходящие в местности, закреплены планом изме­нений. Он помогает защищать сельскую местность независимо от того, что это — сельскохозяйственные земли, леса или земли иного назначения. Он должен приниматься во внимание при проведении наиболее существенных городских изменений.

 

1.5. Существует пять целей включения земель в зоны "зеленых поясов":

 

проверка незарегистрированного расширения больших застроенных пло­щадей;

 

предотвращение слияния соседних городов;

 

помощь в защите сельской местности от нарушения ее положения;

 

сохранение окружающей местности и особого характера исторических городов; и

 

содействие городской регенерации путем поощрения повторного исполь­зования заброшенных и иных городских земель.

/.../

 

2.1. Важной характеристикой зон "зеленых поясов" является их постоян­ство. Их защита должна поддерживаться настолько, насколько это возможно.

/.../

 

3.1. Общие правила действий по контролю за изменениями в сельской местности применяются к зонам "зеленого пояса" и имеют такую же силу, но при этом существует общая презумпция в отношении ненадлежащих из­менений на их территории. Такие изменения не могут быть утверждены, за исключением случаев, когда имеются особые обстоятельства. ...

 

3.2. Ненадлежащие изменения, по своему определению, являются вред­ными для зон "зеленого пояса". Лицо, подающее заявление о внесении из­менений, должно доказать, почему такое изменение должно быть разрешено. Особые обстоятельства, оправдывающие ненадлежащее изменение, не долж­ны учитываться, если только вред, причиняемый таким ненадлежащим дей­ствием, или иной вред явно перевешивают иные соображения. Принимая во внимание презумпцию относительно ненадлежащих изменений, министр придает особое значение вреду, причиняемому зоне "зеленого пояса", при рассмотрении заявления о землеустройстве или жалоб по поводу такого из­менения. ...".

 

С. Закон о местах остановок фургонов 1968 года

 

29. Часть II Закона о местах остановок фургонов 1968 года (далее — Закон 1968 года) имела цель разрешить проблемы, возникшие ввиду уменьшения числа определенных законом мест остановок, доступных цы­ганам, в результате землеустройства и иных законодательных и социаль­ных изменений в послевоенные годы, в частности закрытия городов, про­веденного местными властями согласно статье 23 Закона о местах оста­новок фургонов и контроле за землеустройством 1960 года. Статья 16 Закона 1968 года дает следующее определение понятия "цыгане":

 

"Лица, ведущие кочевой образ жизни, независимо от расы или проис­хождения, но не включающие членов организованных групп или путешест­вующих артистов или лиц, работающих в передвижных цирках, переезжаю­щие вместе в силу своей деятельности".

 

30. Статья 6 Закона 1968 года предусматривает, что обязанностью мест­ных властей является

"использование своих полномочий ... насколько это может быть необхо­димо для обеспечения адекватного жилья для цыган, проживающих на их территории или посещающих их".

 

31. Министр природных ресурсов может дать указания местным влас­тям об обеспечении мест для остановок фургонов, если он сочтет, что в этом есть необходимость (статья 9).

 

32. Если министр удовлетворен тем, что местные власти создали аде­кватные условия для проживания цыган или что нет необходимости или нецелесообразно создавать такие условия, он может "указать" такой округ или графство (статья 12 Закона 1968 года).

 

33. Значение этого указания состоит в том, чтобы поставить в ряд правонарушений, совершаемых цыганами, пребывание фургона на соот­ветствующей территории с целью проживания на ней в течение любого времени на автострадах, на любой незанятой земле или на любой занятой земле без согласия ее собственника (статья 10).

 

34. К тому же, статья 11 Закона 1968 года предоставляет местным властям в отношении указанных территорий полномочия обращаться в мировые суды за постановлениями, позволяющими им убирать фургоны, запаркованные в нарушение статьи 10.

 

D. Доклад Криппса

 

35. К середине 70-х годов XX века стало ясно, что количество мест, которые должны быть выделены согласно статье 6 Закона 1968 года, не­адекватно, что несанкционированное устройство лагерей вело к образо­ванию ряда социальных проблем. В феврале 1976 года, таким образом, правительство попросило сэра Джона Криппса (Sir John Cripps) провести исследование действия Закона 1968 года. В июле 1976 года он подготовил доклад (Жилье для цыган: доклад об осуществлении Закона о местах остановок фургонов 1968 года (Accommodation for Gypsies: A reports on the working of the Caravan Sites Act 1968) — "Доклад Криппса").

 

36. Сэр Джон Криппс установил, что примерно 40 000 цыган прожи­вают в Англии и Уэльсе. Он признал:

 

"Шесть с половиной лет спустя после вступления в силу Части II Закона 1968 года его положения действуют лишь в отношении одной четверти уста­новленного общего числа цыганских семей, у которых нет своего места про­живания. Три четверти из них все еще не имеют возможности найти законное жилище... Лишь когда они переезжают по дорогам, то остаются в рамках закона: как только они останавливаются на ночь, у них нет иной альтерна­тивы, кроме как нарушить закон".

 

37. В докладе приводятся многочисленные рекомендации об улучше­нии ситуации.

 

Е. Циркуляр 28/77

 

38. Циркуляр 28/77 был издан Министерством природных ресурсов 25 марта 1977 г. Его заявленной целью было обеспечение местных властей инструкцией о "законных процедурах, альтернативных формах жилья цыган и практических моментах об условиях мест и их управлении". Циркуляр намеревались использовать до тех пор, пока наибольшее коли­чество окончательных мер можно будет предпринять по рекомендациям "Доклада Криппса".

 

39. Среди прочих советов в нем поощрялось то, что местные власти предоставляют цыганам свободу действий путем "благожелательного и гиб­кого подхода к заявлениям [цыган] о разрешении на землеустройство и о предоставлении лицензий на земельные участки". Содержа прямые ссылки на дела (по которым цыгане покупали участки земли и размещали на них свои фургоны), чтобы установить, что разрешение на землеустройство не будет незамедлительно предоставлено, Циркуляр включал в себя рекоменда­ции о том, что в таких случаях меры по принудительному исполнению ре­шений окружных советов не должны приниматься до тех пор, пока в данной местности не будут найдены альтернативные доступные земельные участки.

 

F. Циркуляр 57/78

 

40. Циркуляр 57/78, изданный 15 августа 1978 г., указывал, inter alia, что "всем пойдет на пользу, если наибольшее количество цыган сможет найти себе собственное жилье", и, таким образом, рекомендовал местным властям, что "следует принимать во внимание особые потребности по обеспечению жильем цыган как существенное условие достижения реше­ний по землеустройству".

 

41. В дополнение примерно 100 000 000 фунтов стерлингов было потра­чено согласно схеме, по которой 100-процентная оплата производилась мест­ным властям для покрытия расходов на создание мест проживания для цыган.

 

G. Закон об уголовной юстиции и охране общественного порядка 1994 года

 

42. Статья 80 Закона об уголовной юстиции и охране общественного порядка 1994 года (далее — Закон 1994 года), вступивший в силу 3 но­ября 1994 г., отменил с 6 по 12 статьи Закона 1968 года и указанную схему оплат.

 

43. Статья 77 Закона 1994 года предоставила местным властям полно­мочие принудительно выселять незаконных поселенцев. Незаконный по­селенец определен как

 

"лицо, проживающее определенное время в транспортном средстве на участке земли, являющемся частью автострады, любом ином незанятом участке земли или любом занятом участке земли без разрешения его владельца".

 

44. Невыполнение этого указания в разумные сроки или повторное поселение на земельном участке в течение трех месяцев является преступ­лением. Местные власти имеют право обратиться в мировой суд для по­лучения постановления, позволяющего им удалить фургон, припаркован­ный в нарушение данного указания (статья 78 Закона 1994 года).

 

45. В деле "Обвинение против Совета графства Линкольншир, exparte Аткинсон" (R. v. Lincolnshire County Council, ex parte Atkinson) (от 22 сен­тября 1995 г.) судья Седли (Sedley) назвал Закон 1994 года "драконов­ским". Он прокомментировал:

 

"На протяжении веков на пустырях Англии предоставлялись легальные места остановок для людей, чей образ жизни был или стал кочевым. Осталось достаточно пустых земель спустя века огораживания, чтобы такой образ жизни все еще был приемлемым, но согласно статье 23 Закона о местах остановок фургонов и землеустройстве 1960 года местные власти получили полномочия закрывать пустыри для странствующих. Они усиленно продол­жали делать это, но никак не использовали сопутствующие полномочия, предоставленные им статьей 24 этого же Закона, открывать места для оста­новок фургонов в качестве компенсации закрытия пустырей. Законом о мес­тах остановок фургонов 1968 года, таким образом, Парламент узаконил полномочие, установленное статьей 24, сделав его обязанностью, лежащей на советах графств, а не на окружных советах в сельской местности. ... Следую­щую четверть века продолжалась история неисполнения обязанностей, уста­новленных Законом 196S года, отмеченная серией решений настоящего суда, устанавливавших, что местные власти нарушили свои законные обязанности, и имевших незначительное практическое влияние. Полномочия правитель­ства по устранению недостатков, с которыми суды должны считаться, ис­пользовались очень редко, если вообще это происходило.

 

Кульминацией напряжения, лежащего в основе истории о неисполнении обязанностей, было вступление в силу ... Закона 1994 года...".

 

Н. Циркуляр 1/94

 

46. Новые инструкции относительно мест размещения цыган и земле­устройства в свете Закона 1994 года были предусмотрены для местных властей правительством в Циркуляре 1/94 (от 5 января 1994 г.), который отменил Циркуляр 57/78 (см. выше). Советам рекомендовалось:

 

"В целях поощрения распространения частных мест проживания мест­ные власти по землеустройству должны предлагать в процедурах землеуст­ройства свою консультативную и практическую помощь цыганам, желающим приобрести собственную землю и произвести ее изменение.... Целью должна стать наибольшая помощь цыганам в их инициативе, нужно позволить им защитить земельные участки, которые им требуются, и, таким образом, из­бежать нарушений контроля за землеустройством" (пункт 20).

 

Однако:

 

"Как и в отношении прочих заявлений о землеустройстве, предложения о местах проживания цыган должны продолжаться рассматриваться лишь применительно к фактору использования земли. Хотя места проживания цыган могут быть допустимы в некоторых заброшенных местностях, предо­ставление разрешений должно соответствовать сельскохозяйственной, архео­логической, сельской, экологической политике и политике зон "зеленого пояса"" (пункт 22).

 

Было отмечено, что, как правило, создание мест поселения цыган на открытых местностях не будет надлежащим, если изменение использова­ния земли строго ограничено, например, в зонах "исключительной есте­ственной природы" или в местах особой научной важности. Не будет считаться надлежащим и выделение участков для цыган на землях, кото­рые обычно входят в зону "зеленого пояса" (пункт 13).

 

I. Циркуляр 18/94

 

47. Следующая инструкция, изданная Министерством природных ресур­сов, от 23 ноября 1994 г. касалась несанкционированных поселений цыган и полномочий давать указания покидать эти земли (см. выше Закон 1994 года). Пункты 6—9 требовали от местных властей признания "политики толерантности относительно несанкционированных поселений цыган":

 

"6.... Если цыгане незаконно поселились на земле совета и не причиняют беспокойство, которое не может быть эффективно контролируемо, немед­ленное принудительное выселение может стать результатом незаконного по­селения их в каком-либо ином месте, что может повлечь большее беспокой­ство. Следовательно, власти должны терпимо рассматривать поселения цыган на небольшое время и изучить возможности минимизации беспокой­ства на таких участках земли, например, предоставив основные услуги цы­ганам, в частности туалеты, мусорные баки и снабжение питьевой водой. /.../

 

8. Если цыгане незаконно разместились на землях, находящихся в соб­ственности правительства, местные власти по соглашению с департаментом, владеющим землей, принимают необходимые меры, обеспечивающие, чтобы поселение не было опасным для здоровья общества. Политикой министерств остается то, что они должны действовать в соответствии с инструкцией, согласно которой цыгане не должны быть выселены без необходимости из несанкционированных поселений, если они не причиняют беспокойства.

 

9. Министерства продолжают считать, что местные власти не должны использовать свои полномочия на выселение цыган без необходимости. Они должны использовать свои полномочия гуманным и сострадательным обра­зом и в первую очередь должны уменьшить беспокойство и обеспечить более высокий уровень защиты частным собственникам земли".

 

48. Пункты 10—13, далее, требуют от местных властей рассматривать свои обязательства согласно иному законодательству, прежде чем прини­мать решения по Закону 1994 года. Эти обязательства включают в себя обязанности местных властей по отношению к беременным женщинам и новорожденным детям, благосостояния и образования детей и жилищных проблем бездомных лиц. В постановлении от 22 сентября 1995 г. (дела "Обвинение против Совета графства Линкольншир, ex parte Аткинсон", "Обвинение против Совета округа Уилден, ex parte Уэльс" (R. v. Wealden District Council, ex parte Wales) и "Обвинение против Совета округа Уилден, ex parte Стратфорд" (R. v. Wealden District Council, ex parte Stratford) Высокий суд установил, что было бы ошибкой права, если бы местные власти игнорировали эти обязанности, которые должны рассматриваться с самых ранних стадий разбирательства.

 

J. Политика в отношении поселений цыган в планах землеустройства

 

49. В письме от 25 мая 1998 г. Министерство природных ресурсов обра­тило внимание всех местных властей по землеустройству Англии, что Цир­куляр 1/94 содержит требование к местным властям по землеустройству об оценке необходимости создания мест проживания цыган в соответству­ющих местностях и установлении соответствующих инструкций по опреде­лению мест и критериев, на основании которых следует рассматривать заяв­ления о землеустройстве. Правительство сочло, что эти инструкции не были созданы. Исследование "АКЕРТ" (см. ниже) показало, что 24 процента мест­ных властей (96 советов) вообще не приняли инструкций о местах прожива­ния цыган, а многие — в процессе пересмотра своих планов во время про­веденного исследования не посчитали необходимым включать в свои ин­струкции положения о цыганах. Подчеркивалось, что было важно включить соображения о потребностях цыган на ранней стадии создания планов уст­ройства и изменений и что должны были быть созданы подробные инструк­ции. Соответствие этим инструкциям было важно при достижении целей правительства, согласно которым цыгане должны стремиться к обладанию своим собственным жильем, подавая заявления о разрешении на землеу­стройство, как и другие лица. Таким образом, было необходимо, чтобы в планах изменений предусматривались соответствующие места для поселения цыган, что обеспечивало этот процесс.

 

К. Исследование "АКЕРТ" положений о частных земельных участках проживания

цыган

 

50. Консультативный совет по обучению цыган и иных лиц, ведущих кочевой образ жизни (Advisory Council for the Education of Romany and other Travellers (ACERT)) (далее — "АКЕРТ"), проводивший исследование по за­казу Министерства природных ресурсов, отметил в данном исследовании, что с 1994 года количество частных участков земли увеличилось на 30 фур­гонов в год, тогда как количество общественных мест остановок уменьши­лось на 100 фургонов, указав, что количество частных участков не увеличи­лось настолько, чтобы быть достаточным для поддержания баланса при уменьшении общественных мест остановок. Отметив увеличение жилищ цыган и увеличение объема полномочий на принудительное исполнение согласно Закону 1994 года, он поставил под вопрос, если такая тенденция будет продолжаться, степень защиты этнического, культурного и языкового самоопределения цыган и других лиц, ведущих кочевой образ жизни.

 

51. В исследовании рассмотрено, inter alia, 114 отказов на заявления о частных участках земли; это показывает, что 97 процентов случаев отно­силось к земле в пределах сельской местности, а 96 процентов отказов сделаны на основании ценности земли в ином качестве (например, зоны "зеленого пояса", места консервации). Большинство из 50 опрошенных цыган, подавших заявления на предоставление им участков, отмечали, что получение ими разрешения на использование их собственной земли было важным фактором в улучшении качества их жизни и получении независимости и безопасности. Для многих образование их детей было другой важной причиной подачи заявления о разрешении на использова­ние их собственной земли. Все, за исключением одного, подавали заяв­ления ретроспективно.

 

52. В исследовании указывается, что из 624 заявлений уровень успешно поданных заявлений до 1992 года составлял 35 процентов, но с тех пор снизился. Однако, принимая во внимание способ, которым собирались данные, действительный уровень одобренных заявлений находится между 35 и 10 процентами — цифры, предоставленные группами цыган и Ми­нистерством природных ресурсов соответственно. Несмотря на цели ин­струкций по землеустройству, согласно которым местные власти должны создавать условия для цыган, эти власти в своем большинстве не опреде­лили участки земли, подходящие для потенциального изменения их цы­ганами, и выносили решения по землеустройству на основании критерия использования земли в конкретном деле. Таким образом, неудивительно, что большинство цыган подают заявления ретроспективно и что у них мало шансов определить земли, на которых местные власти позволят произвести изменения. Предоставление разрешения для частных участков остается опасностью и не поддается прогнозированию.

 

L. Общая статистика относительно фургонов цыган

 

53. В январе 2000 года подсчет Министерства природных ресурсов числа фургонов цыган в Англии показал, что из 13 134 фургонов 6118 размещаются на местах, выделенных властями, 4500 — на частных земель­ных участках, а 2516 — на несанкционированных для того участках земли. Из последних 684 фургона цыган размещаются на частных землях, принадлежащих не цыганам (в основном, на землях местных властей), и 299 фургонов — на землях самих цыган. Таким образом, исходя из этих дан­ных, около 1500 фургонов расположены на несанкционированных и не­пригодных для этого землях, в то время как более 80 процентов фургонов находятся на отведенных для этого участках.

 

М. Обязанности местных властей в отношении бездомных лиц

 

54. Обязанности местных властей в отношении бездомных содержатся в части VII Закона о жилищах 1996 года, который полностью вступил в силу 20 января 1997 г. Если местные власти считают, что лицо, подающее заявление, является бездомным, нуждается в помощи, имеет неотложные потребности (например, проживает с детьми, которые зависят от него, или беспомощно ввиду престарелого возраста, физической немощи) и не становится бездомным преднамеренно, власти должны в случае, когда они не передают заявление в иные органы по обеспечению жильем, удосто­вериться, что ему была предоставлена возможность получить жилье в течение двух лет. Если лицо, подающее заявление, является бездомным, нуждается в помощи, но не имеет важнейших потребностей, местные власти должны предоставить ему консультативную помощь и оказать любое содействие, которое они сочтут надлежащим при данных обстоя­тельствах, при любом обращении за жильем.

 

III. ПРИМЕНИМЫЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОКУМЕНТЫ

 

А. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств Совета Европы[1]

 

55. Данная Конвенция, открытая для подписания с 1 февраля 1995 г., гласит, inter alia:

 

"Статья 1

Защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защи­ты прав человека и в качестве таковой является областью международного сотрудничества.

/.../

 

Статья 4

1. Стороны обязуются гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на рав­ную защиту закона. В связи с этим любая дискриминация, основанная на принадлежности к национальному меньшинству, запрещается.

 

2. Стороны обязуются принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, при­надлежащими к основной группе населения. В связи с этим Стороны долж­ным образом учитывают особое положение лиц, принадлежащих к нацио­нальным меньшинствам.

 

3. Меры, принимаемые в соответствии с положениями пункта 2, не рас­сматриваются как акт дискриминации.

 

Статья 5

 

1. Стороны обязуются содействовать созданию условий, необходимых для обеспечения лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможности поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно: религию, язык, традиции и культурное наследие.

 

2. Без ущерба для мер, предпринимаемых в развитие своей общей интег­рационной политики, Стороны воздерживаются от любых политических и практических действий, имеющих целью ассимиляцию лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, вопреки их воле защищают этих лиц от любых действий, направленных на такую ассимиляцию".

 

56. Конвенция вступила в силу 1 февраля 1998 г. Соединенное Коро­левство подписало Конвенцию в день, когда она стала открытой для под­писания, и ратифицировало ее 15 января 1998 г. В отношении Соединен­ного Королевства Конвенция вступила в силу 1 мая 1998 г. До 9 февра­ля 2000 г. она была подписана 37 из 41 страны — члена Совета Европы и ратифицирована 28 государствами.

 

57. Конвенция не содержит точного определения понятия "национальное меньшинство". Однако доклад Соединенного Королевства от июля 1999 года, представленный Консультативному комитету, касался принятой Конвенции, и в нем говорилось, что цыгане подходят под это определение.

 

В. Иные документы Совета Европы

 

58. Рекомендация 1203 (1993) Парламентской Ассамблеи по вопросу цыган в Европе включала признание того, что цыгане, как одно из немногих внетерриториальных национальных меньшинств в Европе, "нуждаются в особой защите". В общих положениях Ассамблея указала, inter alia:

 

"6. Уважение прав цыган, личных, основных прав и прав человека и их прав как национального меньшинства является важным для улучшения их

положения.

 

7. Гарантии равенства прав, равенства возможностей, равного обращения и меры по улучшению их положения сделают возможным возрождение цы­ганского языка и культуры, таким образом, обогащая культурное разнообра­зие Европы".

 

Ее предложения включали в себя следующее:

 

"xv. Страны — члены Совета Европы должны внести изменения в нацио­нальные законодательства и правила, которые прямо или косвенно дискри­минируют цыган;

xviii. В странах — членах Совета Европы должны быть разработаны даль­нейшие программы по улучшению жилищной ситуации, образования ... цыган, проживающих в худших условиях; ...".

 

59. В 1998 году Европейская Комиссия по борьбе с расизмом и нетер­пимостью приняла Рекомендацию № 3 об общей политике — Борьба с расизмом и нетерпимостью в отношении цыган. Рекомендация включала следующее:

 

"Обеспечение того, что с дискриминацией, равно как и дискриминаци­онной практикой, ведется борьба посредством адекватного законодательства и введения в гражданское законодательство специальных положений в связи с этим, в частности в сфере ... жилищного обеспечения и образования;

 

Обеспечение того, чтобы вопросы, относящиеся к "перемещению" по стране, в частности правила, касающиеся проживания и землеустройства в городах, разрешались таким образом, чтобы не препятствовать образу жизни этих лиц; ..."[2] .

 

С. Европейский Союз

 

60. 21 апреля 1994 г. Европейский Парламент принял Резолюцию по положению цыган в Союзе от 9 мая 1994 г. (Official Journal of the European Communities no. С 128/372), призвал все государства — членов Европей­ского Союза "принять правовые, административные и социальные меры по улучшению социального положения цыган и кочевых народов в Евро­пе" и рекомендовал, чтобы "Комиссия, Совет и власти государств — чле­нов Европейского Союза принимали все доступные им меры для оказания помощи по экономической, социальной и политической интеграции цыган в целях устранения лишений и нищеты, в которой в настоящее время продолжает проживать большинство цыган в Европе".

 

61. Защита национальных меньшинств стала одним из условий вступ­ления государств в Европейский Союз. В ноябре 1999 года Европейский Союз принял Руководящие принципы для улучшения положения цыган в странах — кандидатах на вступление в него, прямо основанные на ре­комендациях Группы специалистов по вопросу цыган Совета Европы и Верховного комиссара по вопросам национальных меньшинств ОБСЕ.

 

D. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)

 

62. Положение цыган стало постоянным вопросом части "человеческое измерение" плана деятельности конференций ОБСЕ. Два структурных из­менения — создание Департамента демократических институтов и защиты прав человека (Office of Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR)) и назначение Верховного комиссара по вопросам национальных мень­шинств — тоже касаются защиты цыган как национальных меньшинств.

 

63. 7 апреля 2000 г. был опубликован доклад Верховного комиссара о положении цыган в странах ОБСЕ. Часть IV касается условий жизни цыган, при этом отмечается, что хотя кочевой образ жизни был главным в истории и культуре цыган, большинство цыган в настоящее время ведет оседлый образ жизни (по оценкам, 20 процентов ведет кочевой образ жизни, 20 — полукочевой, переезжая посезонно, в то время как 60 про­центов ведет оседлый образ жизни). Это особенно верно относительно центральной и восточной Европы, где в прошлом проводилась политика принудительного прикрепления к местам проживания:

 

"Следует отметить, что то, что лицо ведет кочевой, полукочевой или осед­лый образ жизни, должно, как и иные аспекты его этнической принадлежности, быть делом его собственного выбора. Политика в некоторых странах — участ­ницах ОБСЕ определенное время нарушала этот принцип либо путем опреде­ления основного образа жизни для группы, который несовместим с выбором ее членов, либо путем того, что лица не имеют возможности вести такой образ жизни, который бы выражал их групповую принадлежность".

 

64. В докладе говорится, что для цыган, ведущих кочевой или полу­кочевой образ жизни, доступность легальных подходящих парковок яв­ляется основной необходимостью и условием сохранения их групповой принадлежности. Однако в нем отмечено, что даже в странах, в которых поощряется создание мест парковок и рекомендуется местным властям создавать их, число и размеры доступных мест недостаточны по сравне­нию с необходимыми:

 

"...Цель состоит в том, чтобы заставить кочующих цыган нарушить закон — в некоторых странах совершить преступление, — если они припар­куются в неразрешенном месте, даже если разрешенные места не будут до­ступны" (pp. 108-109).

 

65. В докладе особо рассматривается положение цыган в Соединенном Королевстве (pp. 109—114):

 

"Согласно действующему законодательству цыгане имеют три возможнос­ти законной парковки: парковка на общественных местах для остановки фур­гонов, число которых, как признают власти Соединенного Королевства, недо­статочно; парковка на занятой земле с согласия ее собственника; и парковка на участке земли, собственником которого они сами являются. Власти Соеди­ненного Королевства издали инструкции для местных властей по обеспечению последнего подхода. Однако на практике, несмотря на официальное признание их особого положения и потребностей, многим цыганам создаются труднопре­одолимые препятствия при получении необходимого разрешения для парковки фургонов на их собственной земле. ..." (pp. 112—113).

 

66. Что касается режима землеустройства, согласно которому необхо­димо получение разрешения на изменение земли для парковки фургонов, в докладе указывается:

 

"... Данная схема предоставляет широкие права усмотрения, и эти права усмотрения непрестанно осуществляются во вред цыганам. Доклад 1986 года, составленный Министерством природных ресурсов, описывает перспективы подачи заявлений о получении разрешения на землеустройство в местах про­живания цыган как "обескураживающие, сочетающие множество возможнос­тей для отказа". В 1991 году, в последний год, когда был достигнут положи­тельный уровень рассмотренных заявлений, было установлено, что в 90 про­центах заявлений о получении разрешения на землеустройство, поданных цы­ганами, в нем было отказано. Для сравнения, за тот же период было удовле­творено 80 процентов от общего числа поданных заявлений. Следует отметить, что как категория заявления о получении цыганами разрешения на землеу­стройство являются относительно уникальной вещью, поскольку это, как пра­вило, запросы о предоставлении разрешения на парковку фургона на участках земли или в местах, в отношении которых установлены ограничения местными органами землеустройства. Как таковые практически все заявления цыган о землеустройстве являются в большой степени спорными. Тем не менее, факт остается фактом, существуют неадекватные положение и доступность разре­шенных мест остановок (общественных или частных), что только подкрепляет высокий уровень отказов в разрешении на землеустройство. Более того, име­ются признаки, что с 1994 года ситуация ухудшилась.... Принимая во внимание все эти сложности, можно сказать, что кочевой образ жизни, который харак­теризует цыган, находится под угрозой" (pp. 113—114).

 

67. Рекомендации доклада содержат следующие положения:

 

"... Принимая во внимание особую необеспеченность многих цыган в на­стоящее время ввиду практики разрешения жилищных вопросов, власти должны прилагать усилия для урегулирования правового статуса цыган, которые в настоящее время проживают в условиях его неопределенности" (pp. 126 и 162).

 

ПРАВО

 

I. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 8 КОНВЕНЦИИ

 

68. Заявитель жаловалась на то, что отказ в разрешении на размещение фургонов на ее земле и принудительные меры, примененные к ней ввиду занятия ею своей же земли, являются нарушением Статьи 8 Конвенции, которая гласит:

 

"1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.

 

2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осу­ществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в инте­ресах национальной безопасности и общественного порядка, экономическо­го благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или пре­ступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц".

 

69. Власти Соединенного Королевства не согласились с этими утверж­дениями. Европейская Комиссия восемнадцатью голосами против девяти установила, что отсутствует нарушение данного положения.

 

70. Европейский Суд напомнил, что он уже рассматривал жалобы по землеустройству и по принудительным мерам, примененным в отноше­нии семей цыган, которые занимали свою землю, не имея на то разреше­ния на землеустройство, в деле "Бакли против Соединенного Королевст­ва" (Buckley v. United Kingdom) (Постановление Европейского Суда от 25 сентября 1996 г., Reports 1996-IV). Обе стороны широко ссылались на выводы Европейского Суда по данному делу, равно как и на иной подход Европейской Комиссии.

 

Европейский Суд счел, что хотя он формально не обязан следовать своим предыдущим решениям, но будет в интересах законной определенности, прогнозируемости и равенства перед законом, если он не будет отклоняться без достаточных на то причин от прецедентов, заложенных в предыдущих делах. Хотя Конвенция — первая и самая главная система защиты прав человека, Европейский Суд должен, однако, принимать во внимание и из­меняющиеся условия в Договаривающихся Государствах и реагировать, на­пример, на любое появляющееся соглашение относительно стандартов его достижения (см., среди прочих прецедентов, Постановление Европейского Суда по делу "Косей против Соединенного Королевства" (Cossey v. United Kingdom) от 27 сентября 1990 г., Series A, № 184, р. 14, § 35).

 

А. Права, затронутые в соответствии со Статьей 8 Конвенции

 

71. Заявитель утверждала, что меры, угрожающие занятию ею ее земли фургонами, оказали влияние не только на ее право на жилище, но и на ее частную и семейную жизнь как цыганки, ведущей традиционный образ жизни, проживая в передвижных домах, что позволяет ей переезжать. Она ссылалась на неизменный подход Европейской Комиссии к ее собственному делу и к схожим делам (см., например, упоминавшееся выше По­становление Европейского Суда по делу "Бакли против Соединенного Королевства", р. 1309, § 64).

 

72. Власти Соединенного Королевства признали, что жалобы заявите­ля касаются ее права на неприкосновенность жилища, и утверждали, что нет необходимости рассматривать, относится ли вопрос об уважении част­ной и семейной жизни к данному делу (см. упоминавшееся выше Поста­новление Европейского Суда по делу "Бакли против Соединенного Ко­ролевства", pp. 1287-1288, §§ 54-55).

 

73. Европейский Суд счел, что занятие заявителем своей земли фур­гоном является неотъемлемой частью ее этнической принадлежности как цыганки, отражая давние традиции национального меньшинства, веду­щего кочевой образ жизни. Это является вопросом по данному делу, несмотря на то, что из-за давления изменяющихся и разнообразных ин­струкций или по их собственному желанию многие цыгане более не ведут исключительно кочевой образ жизни и неизменно поселяются на дли­тельное время в одном месте, чтобы обеспечить, например, образование своим детям. Меры, влияющие на парковку заявителем ее фургонов, таким образом, имеют последствия, выходящие за рамки права на непри­косновенность ее жилища. Они влияют также на ее возможность сохра­нять свою цыганскую принадлежность и вести свою частную и семейную жизнь в соответствии со своими традициями.

 

74. Таким образом, Европейский Суд счел, что право заявителя на уважение ее частной и семейной жизни и неприкосновенность жилища являются вопросом, затронутым в настоящем деле.

 

В. Имело ли место "вмешательство" в право заявителя согласно Статье 8 Конвенции

 

75. Власти Соединенного Королевства признали, что имело место "вмешательство со стороны публичных властей" в право заявителя на неприкосновенность жилища ввиду отказа в выдаче разрешения на зем­леустройство, позволяющего ей проживать в своем фургоне на своей земле, и ввиду принудительных мер, предпринятых против нее.

 

76. Заявитель утверждала, что в дополнение к этим мерам, составля­ющим вмешательство в ее права, рамки законодательства, политики зем­леустройства и инструкций показывают несоблюдение этих прав, по­скольку они действительно сделали невозможным ведение ею образа жизни цыган: либо она была бы принудительно выселена со своей земли, и ей пришлось бы незаконно парковать свои фургоны, постоянно рискуя быть выселенной, либо ей пришлось бы проживать в обычных домах, то есть подвергнуться "принудительной ассимиляции".

 

77. Европейский Суд счел, что он не может рассматривать законода­тельство и политику абстрактно, его задача — рассматривать применение специальных мер или инструкций к фактам каждого конкретного дела. В данном деле отсутствуют прямые меры по "криминализации" конкретно­го образа жизни, как это было в деле "Даджеон против Соединенного Королевства" (Dudgeon v. United Kingdom) (Постановление Европейского Суда от 22 октября 1981 г., Series A, № 45), которое касалось законода­тельства, ставящего добровольные гомосексуальные отношения между со­вершеннолетними в разряд преступлений.

 

78. Принимая во внимание факты по настоящему делу, Европейский Суд пришел к выводу, что решения властей по землеустройству, содержащие отказ заявителю в разрешении продолжать проживать на ее земле в фургонах, и принудительные меры, предпринятые ввиду продолжения такого прожи­вания, представляют собой вмешательство в право на уважение ее частной жизни, семейной жизни и неприкосновенность жилища по смыслу пункта 1 Статьи 8 Конвенции. Таким образом, далее он рассмотрит вопрос о том, было ли такое вмешательство оправданным согласно пункту 2 Статьи 8 Конвенции, будучи произведенным на основании закона, преследовало ли оно законную цель или цели и было ли оно "необходимо в демократическом обществе" для достижения этой цели или целей.

 

С. Было ли вмешательство произведено на основании закона

 

79. Заявителем не оспаривалось, что меры, предпринятые против нее, были предприняты на основании закона.

 

Европейский Суд не видит причин прийти к иному выводу.

 

D. Преследовало ли вмешательство законную цель

 

80. Власти Соединенного Королевства утверждали, что данные меры были предприняты для осуществления контроля за землеустройством, который был в интересах экономического благосостояния страны и со­хранения экологии и общественного здоровья.

 

81. Заявитель допустила, что такие меры преследовали законную цель защиты "прав других лиц" ввиду охраны окружающей среды. Она не признала, что в данном деле затронуты какие-либо иные законные цели.

 

82. Европейский Суд отметил, что власти Соединенного Королевства не указали подробности, предположительно, преследуемых целей и ссылались на общие оценки. Как представляется, причины, приведенные в качестве обоснования процедуры землеустройства по данному делу, прямо лежат в интересах экологической политики. В данных обстоятельствах Европейский Суд признал, что меры преследовали законную цель защиты "прав других лиц" посредством охраны окружающей среды. Он не считал необходимым рассматривать вопрос о том, имели ли место иные причины.

 

Е. Было ли вмешательство "необходимо в демократическом обществе"

 

1. Доводы, представленные в Европейский Суд

 

(а) Заявитель

 

83. Заявитель утверждала, что при оценке необходимости предприня­тых в данном деле мер рассматриваемый вопрос имеет для нее очень большое значение, поскольку касается не только неприкосновенности ее жилища, но и ее права вести со своей семьей образ жизни, традиционный для цыган. Преобладающее международное согласие по вопросу значи­мости обеспечения правовой защиты правам национальных меньшинств, как отмечено, inter alia, в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, подчеркивает, что это существенно для общины в целом в качестве основополагающей ценности цивилизованного демократическо­го общества. В данных обстоятельствах пределы усмотрения, установлен­ные для национальных властей, должны быть скорее уже, чем шире.

 

84. Заявитель утверждала, что процессуальные гарантии при процессе вынесения решений содержат лишь ограниченное признание этого. Прави­тельственные циркуляры 28/77 и 57/78 (см. §§ 38-41), которые прямо пред­усматривают особые ситуации в отношении цыган и которые были приняты во внимание Европейским Судом в его Постановлении по делу "Бакли про­тив Соединенного Королевства" (упоминавшемся выше, р. 1293, § 80), были отменены и заменены Циркуляром 1/94, который устанавливал, что цыгане должны рассматриваться в качестве находящихся в таком же положении, как и другие разработчики земли согласно системе землеустройства. Более того, при вынесении своих решений инспекторы по землеустройству были "зажа­ты" законами и инструкциями, применимыми к изменению статуса земель, что придало, например, особый вес защите зон "зеленого пояса". Интересы цыган, связанные с проживанием на своих землях, не были рассмотрены как полезная или несущественная черта использования земель и, более того, автоматически имели меньший вес при поддержании внутреннего баланса. Таким образом, "личные обстоятельства" цыган редко могли превзойти более общие соображения о землеустройстве.

 

85. Заявитель утверждала также, что должны существовать особые бес­спорные основания для оправдания тяжести вмешательства, имевшего место в результате мер по выселению ее с земли, если не будут указаны иные места, на которые она могла бы разумно предполагать переехать. Она указала, что в ее деле она с семьей переехала на свою землю, по­скольку до этого ей причинялись беспокойства и ей постоянно приходи­лось переезжать с места на место. Переезд на свою землю позволил ее детям ходить в школу. Ей никогда не предлагали место проживания в предназначенных для этого местах. В ходе процедур по землеустройству выяснилось, что в округе Три Риверз нет специальных мест для прожи­вания цыган и что в графстве Хертфордшир с 1985 года нет достаточного количества разрешенных мест. Изгнанные с помощью применения при­нудительных мер со своей земли, они вернулись на нее, поскольку у них не было иного выбора. Она и ее семья все еще проживают под угрозой применения принудительных мер, включая физическое выселение, не имея никаких подтвержденных альтернативных вариантов.

 

(b) Власти Соединенного Королевства

 

86. Власти Соединенного Королевства подчеркнули, что, как признал Европейский Суд по делу "Бакли против Соединенного Королевства" (упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда, pp. 1291- 1292, §§ 74-75), в контексте землеустройства в городах и в сельской мест­ности, которое включает в себя исполнение дискреционного решения при осуществлении инструкций в интересах общества, национальные власти имеют лучшие возможности оценки местных потребностей и условий, чем международный суд. Европейский Суд не должен подменять своим мне­нием то, что будет наилучшим в интересах политики по землеустройству, или наиболее соответствующие меры в конкретном деле.

 

87. Хотя заявитель имела право на то, чтобы ее интересы были тщательно рассмотрены национальными властями и чтобы был сохранен баланс в не­обходимости контроля за землеустройством, рассмотрение применимой сис­темы и фактов по данному делу показало, что процессуальные гарантии, содержавшиеся в национальном праве применительно к тому, как решения по землеустройству выносились (оценка квалифицированного независимого эксперта, инспектора и далее пересмотр дела Высоким судом), были таковыми, что должным образом были учтены ее интересы. Власти Соединенного Королевства указали, что местные органы землеустройства были готовы при­нять благожелательный подход к любому вопросу об исполнении принуди­тельных мер в соответствии с Циркуляром 18/94 (см. выше §§ 47—48) и что они закрывали глаза на большое число фургонов на несанкционированных стоянках (см. статистику, приведенную выше в § 53). Однако цыгане не могли требовать предоставления им права вести такой образ жизни, какой они пожелают, не подчиняясь контролю за землеустройством, в частности когда они теперь стремятся узаконить существующие поселения на их соб­ственной земле.

 

88. Далее власти Соединенного Королевства утверждали, что хотя в округе Три Риверз нет официальных мест поселения цыган, в графстве Хертфордшир такие поселения существуют в других местах и что заяви­тель могла переехать на другое место парковок фургонов вне данной местности. Они указывали, что заявитель поселилась на своей земле, которая находилась в зоне земель сельскохозяйственного назначения и в зоне наибольшей ландшафтной важности в "зеленом поясе", предвари­тельно не получив разрешения и даже не подав заявление на разрешение, необходимое для законного занятия земли. Когда заявитель подала заяв­ление о разрешении на землеустройство, она имела возможность предста­вить доводы в свою пользу на слушаниях у двух инспекторов, которые внимательно изучили ее личные обстоятельства. Однако оба инспектора установили, что занятие ею своей земли причиняло вред загородному характеру участка, расположенного в зоне "зеленого пояса", и что это "перевешивало" ее интересы. Заявитель не могла ссылаться на Статью 8 Конвенции, дающую ей преимущество ввиду того, что место ее житель­ства имеет больший вес, чем общие интересы. Наконец, при оценке со­размерности мер нужно принимать во внимание, что заявитель подала два заявления о строительстве одноэтажного домика, показав тем самым свою готовность вести оседлый образ жизни в обычном жилище.

 

(с) Участие Европейского центра по защите прав цыган

 

89. Европейский центр по защите прав цыган обратил внимание Евро­пейского Суда на недавно опубликованные доклады о положении цыган в странах ОБСЕ, подготовленные Верховным комиссаром по делам нацио­нальных меньшинств ОБСЕ, и другие международные документы и мате­риалы, касающиеся положения цыган. Он заявил, что достигнут консенсус между международными организациями о необходимости принятия специ­альных мер относительно положения цыган, inter alia, по вопросам жилищ­ного обеспечения и общих условий жизни. Статьи 8 и 14 Конвенции, таким образом, должны толковаться в свете ясной международной позиции о по­ложении цыган и необходимости срочного принятия мер.

 

2. Мнение Европейского Суда

 

(а) Общие принципы

 

90. Вмешательство считается необходимым в демократическом обществе в законных целях, если оно отвечает "неотложным социальным нуждам" и, в частности, если оно соразмерно преследуемой цели. Хотя именно нацио­нальные власти дают первоначальную оценку "необходимости", окончатель­ная оценка того, были ли упомянутые причины вмешательства относящимися к нему и достаточными, подлежит пересмотру Европейским Судом на предмет соответствия требованиям Конвенции (см., среди прочих прецеден­тов, Постановление Европейского Суда по делу "Лустиг-Прин и Бекетт про­тив Соединенного Королевства" (Lustig-Prean and Beckett v. United Kingdom) от 27 сентября 1999 г., жалобы №№ 31417/96 и 32377/96, §§ 80-81).

 

91. В связи с этим пределы усмотрения неизбежно должны быть опреде­лены национальными властями, которые ввиду их прямого постоянного контакта с общественными силами в стране, в принципе, находятся в лучшем положении, чем международный суд, при оценке их потребностей и условий. Эти пределы могут изменяться в зависимости от природы затронутого Кон­венционного права, его значимости для лица и сущности ограничиваемой деятельности, равно как и от природы преследуемой ограничениями цели (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Даджеон против Соединенного Королевства", р. 21, § 52, и Постановление Ев­ропейского Суда по делу "Джиллоу против Соединенного Королевства" (Gillow v. United Kingdom) от 24 ноября 1986 г., Series А, № 109, р. 22, § 55).

 

92. Постановление национальных властей в каждом конкретном деле, в котором законные цели землеустройства состоят в конкретном исполь­зовании земельного участка, является таковым, какое Европейский Суд не вполне в состоянии оспорить. Он не может посетить каждый земель­ный участок для оценки влияния конкретного предложения на конкрет­ное место в связи с красотой, дорожной системой, канализационной сис­темой и водоснабжением, образовательными, медицинскими учрежде­ниями, возможностями трудоустройства и т.д. Поскольку инспекторы по землеустройству посещали эти участки, заслушивали доводы всех сторон и допрашивали свидетелей, они находятся в лучшем положении по срав­нению с Европейским Судом при оценке доводов. Тем не менее, как отметил Европейский Суд в деле "Бакли против Соединенного Королев­ства" (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда, р.1292, § 75 in fine), "поскольку осуществление дискреционного права, затрагивающего множественные местные факторы, неотъемлемо при вы­боре и исполнении инструкций по землеустройству, в целом националь­ные власти пользуются широкими рамками усмотрения", хотя Европей­ский Суд оставляет право сделать вывод о том, что имела место явная ошибка усмотрения со стороны национальных властей. В данных обсто­ятельствах процессуальные гарантии, доступные лицу, будут особенно важны при установлении того, продолжало ли государство при определе­нии своих регуляторных рамок действовать в рамках усмотрения. В част­ности, Европейский Суд должен рассмотреть вопрос о том, был ли про­цесс вынесения решения, приведший к мерам принудительного воздей­ствия, справедливым и уважались ли должным образом интересы, гаран­тируемые лицу Статьей 8 Конвенции (см. упоминавшееся выше Поста­новление Европейского Суда по делу "Бакли против Соединенного Ко­ролевства", pp. 1292-1293, § 76).

 

93. Заявитель призвала Европейский Суд принять во внимание последние международные новшества, в частности Рамочную конвенцию о защите на­циональных меньшинств, при снижении пределов усмотрения, данных го­сударствам, в свете признания проблем уязвимости положения некоторых групп, например цыган. Как счел Европейский Суд, можно сказать, что достигнут международный консенсус между Договаривающимися Государ­ствами Совета Европы, признающий особые потребности национальных меньшинств и необходимость защиты их безопасности, национальной при­надлежности и образа жизни (см. выше §§ 55-59, в частности, Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств) в целях не только обеспе­чения интересов самих национальных меньшинств, но и сохранения куль­турного разнообразия ценностей всего общества.

 

94. Однако Европейский Суд не убежден, является ли консенсус доста­точно конкретным, чтобы устанавливать руководящие направления деятель­ности в том, что касается действий или стандартов, которые Договариваю­щиеся Государства считают желательными в каждой конкретной ситуации. Рамочная конвенция, например, устанавливает общие принципы и цели, но государства, ее подписавшие, не смогли согласиться со способами ее испол­нения. Это укрепило мнение Европейского Суда, что сложность и щепетиль­ность вопросов, затрагивающих политику балансирования между общест­венными интересами, в частности, принимая во внимание охрану природы, и интересами меньшинства с возможными несовпадающими потребностями, делает роль Европейского Суда строго контрольной.

 

95. Более того, обращение с цыганом, который незаконно остановил свой фургон в конкретном месте, иным образом по сравнению с тем, которому подвергаются нецыгане, остановившиеся в этих же фургонах на этих же местах, или по сравнению с тем, кто установил дом на подобной территории, повлечет серьезные проблемы согласно Статье 14 Конвенции.

 

96. Тем не менее, хотя факт принадлежности к национальному мень­шинству с ведением образа жизни, отличающегося от того, какой ведет большинство, не освобождает от ответственности по общим законам, га­рантирующим соблюдение интересов общества в целом, как и интересов экологии, он может иметь влияние на способ применения этих законов. Как указано в Постановлении по делу "Бакли против Соединенного Ко­ролевства", уязвимое положение цыган в качестве национального мень­шинства означает, что особое внимание должно быть уделено их потреб­ностям и их иному образу жизни и в соответствующих рамках регуляторного землеустройства, и при вынесении решений в конкретных делах (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда, pp. 1292— 1295, §§ 76, 80 и 84). Таким образом, имеет место позитивное обязатель­ство, возложенное на Договаривающиеся Государства в силу Статьи 8 Конвенции, для обеспечения цыганам ведения их образа жизни (см., mu­tatis mutandis, Постановление Европейского Суда по делу "Маркс против Бельгии" (Marckx v. Belgium) от 13 июня 1979 г., Series A, № 31, р. 15, § 31; Постановление Европейского Суда по делу "Киган против Ирлан­дии" (Keagan v. Ireland) от 26 мая 1994 г., Series А, № 290, р. 19, § 49; и Постановление Европейского Суда по делу "Кроон и другие против Нидерландов" (Kroon and Others v. Netherlands) от 27 октября 1994 г., Series А, № 297-С, р. 56, § 31).

 

97. Важно отметить, что, в принципе, цыгане могут разбить свои лагеря на любых участках земли, на которые имеются разрешения на землеуст­ройство; нет никаких свидетельств тому, что разрешения исключают цыган как группу. С ними не обращаются хуже, чем с нецыганами, кото­рые желают проживать в фургонах и считают неприемлемым проживать в домах. Однако из материалов, предоставленных Европейскому Суду, включая постановления судов Англии, ясно, что условие о необходимом числе земельных участков, которые пригодны для цыган и на которых они могут законно ставить свои фургоны по цене, которую они могут себе позволить уплатить, является чем-то, что до сих пор не достигнуто.

 

98. Однако Европейский Суд не принял довод, согласно которому ввиду того, что статистическое число цыган больше, чем количество до­ступных разрешенных для проживания цыган мест, решение об отказе в разрешении цыганской семье заявителя занять землю, которое они хотели получить, для размещения на ней своих фургонов и не более, составляет нарушение Статьи 8 Конвенции. Это было бы равносильным наложению на Соединенное Королевство, как и на все остальные Договаривающиеся Государства, обязанности по Статье 8 Конвенции предоставить цыган­ским общинам адекватное число надлежаще оборудованных мест. Евро­пейский Суд не убежден, несмотря на несомненное изменение, произо­шедшее как в международном праве, свидетельством чему может служить Рамочная конвенция, так и в национальном законодательстве в защите национальных меньшинств, что Статья 8 Конвенции может толковаться как налагающая на государства такое далеко идущее позитивное обяза­тельство общей социальной политики (см. выше §§ 93—94).

 

99. Важно напомнить, что Статья 8 Конвенции не содержит форму­лировки права на обеспечение жилищем. Прецедентное право Европей­ского Суда тоже не признает такого права. Хотя, несомненно, желательно, чтобы каждый имел место, где он мог бы проживать с достоинством и которое он мог бы назвать домом. К сожалению, в Договаривающихся Государствах многие не имеют жилища. Вопрос о том, выделяет ли госу­дарство фонды для обеспечения каждого жильем, является вопросом по­литического, а не судебного решения.

 

100. В целом вопрос, который должен быть разрешен Европейским Судом в настоящем деле, является вопросом не о приемлемости или общей ситуации, плачевной, однако, в Соединенном Королевстве в свете его обязательств по международному праву, а более узким — о том, рас­крывают ли конкретные обстоятельства дела нарушение права заявителя на уважение ее жилища согласно Статье 8 Конвенции.

 

101. В связи с этим правовой и социальный контексты, в которых оспариваемые меры по выселению были предприняты в отношении за­явителя, однако, являются фактором, который надо учитывать.

 

102. Если строение воздвигается без разрешения на землеустройство, которое необходимо согласно национальному законодательству, возника­ет конфликт интересов между правом лица согласно Статье 8 Конвенции на неприкосновенность его жилища и правами других лиц на безопасную экологическую среду (см. выше § 81). При рассмотрении вопроса, явля­ется ли требование о том, что лицо должно покинуть свое жилище, со­размерным преследуемой законной цели, большое значение должно уде­ляться тому, было ли жилище построено законно. Если жилище было воздвигнуто законно, этот фактор будет сам по себе достаточным для того, чтобы он перевешивал законность требования переезда лица. И напротив, если возведение жилища в определенном месте произведено незаконно, позиция лица, возражающего против переезда, является менее прочной. Европейский Суд вряд ли сможет предоставить защиту лицам, которые, осознавая запреты, установленные законодательством, воздвигают жили­ща в экологически защищаемых зонах. Если бы Европейский Суд посту­пил иначе, он бы поощрял незаконные действия в ущерб защите прав других лиц на безопасные экологические условия проживания.

 

103. Другим существенным фактором, который должен учитываться национальными властями в первую очередь, является то, что если лицу недоступно иное жилье, вмешательство для него становится более тяж­ким, чем если бы такое жилье было доступным. Чем более подходящим является иное жилье, тем менее тяжким будет для заявителя вмешатель­ство, возникающее в результате переселения из его жилища.

 

104. Оценка того, насколько альтернативное жилье подходит лицу, повлечет за собой рассмотрение, с одной стороны, конкретных потреб­ностей данного лица — требования и финансовое состояние его семьи — и, с другой стороны, права иных жителей на защиту окружающей среды. В отношении этого вопроса было бы уместно предоставить широкие пре­делы усмотрения национальным властям, которые, очевидно, находятся в лучшем положении при проведении необходимой оценки доказательств.

 

(b) Применение указанных выше принципов

 

105. Важность рассматриваемого вопроса для заявителя определяется фактами дела. Заявитель вела кочевой образ жизни на протяжении многих лет, останавливаясь на временных или неразрешенных стоянках. Она посе­лилась на своей собственной земле, найдя долгосрочное защищенное место для размещения своих фургонов. Однако ей было отказано в предоставлении разрешения на землеустройство, и от нее потребовали покинуть землю. Дважды заявитель была оштрафована. Она покинула свою землю, но верну­лась, поскольку постоянно переезжала с места на место. Могло показаться, что заявитель в действительности не хотела более вести кочевой образ жизни. Она проживала на своем земельном участке с 1986 по 1990 год, а также с 1992 года по настоящее время. Таким образом, данное дело как таковое не касается ведения традиционного кочевого образа жизни цыган.

 

106. Очевидно, что лица, в отношении которых выдано уведомление о применении к ним принудительных мер, имеют, в принципе, — а заявитель на практике, — неограниченную справедливую возможность представить инспекторам по землеустройству любые материалы, которые они сочтут от­носящимися к делу, и, в частности, касающиеся их финансового и иного положения, их отношения к приемлемости для них альтернативного жилья и времени, необходимого для поиска альтернативного жилья.

 

107. Европейский Суд напомнил, что заявитель переехала на свою землю в своих фургонах, предварительно не получив разрешения на зем­леустройство, которое, как она знала, было необходимо для законного занятия земли. В соответствии с применимыми процедурами жалобы за­явителя на отказ в предоставлении ей разрешения на землеустройство и на уведомления о применении принудительных мер были рассмотрены в ходе двух расследований инспекторами, которые были высоко квалифи­цированными и независимыми. В связи с обеими жалобами инспекторы сами посетили земельные участки и рассмотрели доводы заявителя. Как свидетельствует продление срока выполнения решений органов земле­устройства (см. выше пункт 47 отчета инспектора, приведенный в § 17), некоторые доводы, выдвинутые заявителем, были приняты во внимание.

 

108. Первый инспектор принял во внимание размещение земельного участка в зоне городского "зеленого пояса" и признал, что интересы землеустройства, как национальные, так и местные, перевешивают по­требности заявителя (см. выше § 14). Второй инспектор считал, что ис­пользование земли для размещения фургонов нанесет тяжкий вред окру­жающей среде и "сильно изменит тихий деревенский характер" земель­ного участка, который находился в зоне "зеленого пояса" и зоне "высокой ландшафтной ценности". Он пришел к выводу, что изменение использо­вания земли подорвет цель использования зон "зеленого пояса" при за­щите сельской местности. Доводы заявителя относительно решения по его делу не оправдывают то, что интересы заявителя могут стоять выше этих общественных интересов (см. выше § 17).

 

109. Уделено внимание доводам заявителя, касающимся работы, ко­торую она проделала на участке по его очистке и посадке насаждений, и трудностей при поисках иного места проживания. Однако оба инспектора придали меньший вес этим доводам и поставили выше общественные интересы защиты деревенского характера сельской местности и, таким образом, признали, что они превалируют.

 

110. Из отчетов инспекторов (упоминавшихся выше в §§ 14 и 17) четко прослеживается, что имелись убедительные природоохранные причины отказа в предоставлении разрешения на землеустройство и что личные обстоятельства заявителя были учтены при вынесении решений. Европей­ский Суд тоже отметил, что можно было подать жалобу в Высокий суд, если заявитель считала, что инспекторы или министр не приняли во вни­мание относящиеся к делу обстоятельства или обосновали оспариваемые решения не относящимися к делу обстоятельствами.

 

111. Как полагал Европейский Суд, в ходе процедур по землеустрой­ству было известно, что ни в округе, ни в графстве не было свободных земельных участков, куда бы заявитель могла немедленно переехать. Влас­ти Соединенного Королевства указали на то, что в других районах граф­ства такие земельные участки существовали и что заявитель могла поис­кать участок за пределами графства. Несмотря на данные статистики о том, что существовала нехватка земельных участков, находившихся в рас­поряжении местных властей, доступных цыганам, во всем графстве, можно отметить, что многие цыганские семьи все еще ведут кочевой образ жизни, не останавливаясь на разрешенных землях, и бесспорно то, что периодически появляются свободные места на разрешенных территориях.

 

112. Более того, принимая во внимание существование многих мест для остановки фургонов, на которые имеются разрешения на землеу­стройство, вопрос о том, был ли заявителю доступен подходящий участок в ходе длительного периода отсрочки, предоставленной ей, зависел от того, что было необходимо для того, чтобы участок был подходящим. В данном контексте стоимость участка относительно имущества заявителя и его расположение в зависимости от того, где бы это хотелось заявителю, должны приниматься во внимание. Именно заявитель должна была пред­ставить доказательства того, насколько большим состоянием она распо­лагает, учитывая ее имущество, какие расходы она должна понести, какие существенные требования к расположению участков она выдвигает и по­чему эти факторы известны исключительно заявителю. Она не предоста­вила Европейскому Суду какую-либо информацию о своем финансовом положении или о свойствах, которыми участок должен обладать для того, чтобы он стал для нее подходящим. Европейский Суд не получал также никакой информации относительно того, какие меры она предприняла, чтобы подыскать другой участок земли.

 

113. Таким образом, Европейский Суд не убежден, что заявителю не был доступен иной участок кроме того, который она продолжала зани­мать, не имея разрешения на землеустройство в зоне "зеленого пояса". Как было указано в деле "Бакли против Соединенного Королевства", Статья 8 Конвенции необязательно устанавливает то, что интересы лиц, касающиеся места их проживания, превалируют над интересами общест­венными (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда, р. 1294, § 81). Если проблемы заявителя возникли ввиду нехватки денеж­ных средств, тогда она находится в таком же невыгодном положении, как и многие другие, которые не могут себе позволить продолжать проживать в местах или домах, где бы им это хотелось.

 

114. При данных обстоятельствах Европейский Суд счел, что ответст­венными органами землеустройства при осуществлении ими их дискре­ционного права в отношении конкретных обстоятельств ее дела надлежа­щее внимание должно быть уделено затруднительному положению заяви­теля согласно требованиям регуляторных рамок, которые содержат аде­кватные процессуальные гарантии защиты ее интересов в соответствии со Статьей 8 Конвенции. Европейский Суд не должен рассматривать по существу жалобы на эти решения, которые обоснованы причинами, от­носящимися к делу и достаточными в целях Статьи 8 Конвенции, чтобы оправдать вмешательство в осуществление прав заявителя.

 

115. Гуманитарные соображения, которые могли привести к иному исходу разбирательства на национальном уровне, не могут использоваться как основание для вывода Европейского Суда, поскольку это было бы равносильно предоставлению заявителю исключения из применения на­циональных законов о землеустройстве и наложению на государства обязательства по обеспечению того, чтобы каждой цыганской семье было доступно жилье, соответствующее ее потребностям. Более того, действие этих решений не может рассматриваться применительно к фактам дела как несоразмерное относительно преследуемой законной цели.

 

116. Таким образом, нарушение Статьи 8 Конвенции отсутствует.

 

II. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 1 ПРОТОКОЛА № 1 К КОНВЕНЦИИ

 

117. Заявитель утверждала, что ей было отказано в праве на беспрепят­ственное проживание на ее земле, и, таким образом, она пострадала от нарушения права на беспрепятственное пользование своей собственностью в нарушение Статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, которая гласит:

 

"Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.

 

Предыдущие положения не умаляют права государства обеспечивать вы­полнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осу­ществления контроля за использованием собственности в соответствии с об­щими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов".

 

118. Заявитель утверждала, что, несмотря на допускаемое широкое ус­мотрение, предоставленное национальным властям при принятии решений по землеустройству, не был соблюден справедливый баланс между ее инте­ресами и интересами общественными. Как она заявила, тот факт, что она стала проживать на своей территории, предварительно не получив разреше­ния, не относится к делу, и выводы инспекторов по землеустройству о вли­янии ее фургонов на визуальные удобства не настолько существенны, если учитывать рамки политики, определяющей их решения. Однако если Евро­пейский Суд признает нарушение Статьи 8 Конвенции, заявитель признает, что в связи с данным положением отдельного вопроса не возникает.

 

119. Власти Соединенного Королевства, согласившись с точкой зрения большинства Европейской Комиссии, утверждали, что справедливый ба­ланс между личными и общественными интересами был соблюден, в част­ности, принимая во внимание тот факт, что заявитель заняла свою землю в нарушение законодательства о землеустройстве, и выводы инспекторов по землеустройству о вреде, наносимом занятием ею земли.

 

120. По тем же основаниям, приведенным относительно Статьи 8 Кон­венции, Европейский Суд признал, что вмешательство в право заявителя на беспрепятственное пользование ее имуществом было соразмерным, и спра­ведливый баланс был соблюден в соответствии со Статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции. Следовательно, нарушение данного положения отсутствует.

 

III. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 6 КОНВЕНЦИИ

 

121. Ссылаясь на Статью 6 Конвенции, заявитель жаловалась на то, что она не могла обратиться в суд для рассмотрения по существу ее жалоб по поводу получения разрешения занимать свою землю. Применимая часть пункта 1 Статьи 6 Конвенции гласит:

 

"1. Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях ... имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании за­кона. ...".

 

122. Как утверждала заявитель, прецедентное право Европейского Суда не содержит никаких общих положений о том, что право на подачу жалобы в Высокий суд по вопросам права означает, что процедуры по землеустрой­ству соответствуют Статье 6 Конвенции. Дело "Брайан против Соединенного Королевства" (упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда, pp. 17—18, § 44—47), как она полагала, было разрешено именно на основа­нии этих фактов. В частности, она заявила, что Высокий суд не может пересмотреть вопросы фактов. Он не может также рассматривать жалобы о том, что инспектор по землеустройству придал слишком мало внимания потребностям цыганской семьи при ведении ею своего образа жизни на собственной земле, поскольку он прямо не указал на это как на фактор, не относящийся к делу. Кроме того, она утверждала, что пересмотр дела, в ходе которого не была рассмотрена соразмерность меры, был неадекватным по смыслу Статьи 6 Конвенции (см., mutatis mutandis, выводы Европейского Суда по Статье 13 Конвенции в его Постановлении по делу "Смит и Грейди против Соединенного Королевства" (Smith and Grady v. United Kingdom), жалобы №№ 33985/96 и 33986/96, ECHR 1999-VI, §§ 135-138).

 

123. Власти Соединенного Королевства, согласившись с большинст­вом Европейской Комиссии, сочли, что в свете Постановления Европей­ского Суда по делу "Брайан против Соединенного Королевства" (упоми­навшегося выше) объем пересмотра дела Высоким судом относительно решений по землеустройству удовлетворял требования Статьи 6 Конвен­ции, несмотря на то, что суд не рассмотрел заново факты дела.

 

124. Как напомнил Европейский Суд, по делу "Брайан против Соеди­ненного Королевства" (упоминавшееся выше Постановление Европей­ского Суда, pp. 14-18, §§ 34-47) он установил, что в специализированной сфере законодательства о градостроении полный пересмотр фактов дела может и не требоваться в соответствии со Статьей 6 Конвенции. Он при­шел к выводу в данном деле, что объем пересмотра дела Высоким судом, который был доступен заявителю после процессуальных действий, про­водившихся инспектором, был достаточным в настоящем деле, чтобы соответствовать пункту 1 Статьи 6 Конвенции. Решение могло быть пересмотрено на том основании, что оно было неправильным, нерациональ­ным, не было основано на доказательствах или было основано на факто­рах, не имеющих отношения к делу, или без учета относящихся к делу факторов. Это может рассматриваться как предоставление адекватного судебного контроля над подобными административными решениями.

 

125. Таким образом, в настоящем деле нарушение пункта 1 Статьи 6 Конвенции отсутствует.

 

IV. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 14 КОНВЕНЦИИ

 

126. Заявитель жаловалась на то, что она подвергалась дискриминации на том основании, что была цыганкой, и это нарушает Статью 14 Кон­венции, которая гласит:

 

"Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвен­ции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежнос­ти к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам".

 

127. То, что правовая система не поддерживает ведения цыганами их традиционного образа жизни, обращаясь с ними так же, как и с большин­ством населения, является, как утверждала заявитель, дискриминацией при пользовании ею своими правами согласно Конвенции на основании ее по­ложения как представителя этнического меньшинства. Например, только цыгане подвергаются особому обращению со стороны полиции, которая заявила, что места их проживания не могут быть расположены в некоторых местностях, и, в отличие от лиц, живущих в домах, они не обращаются к систематической оценке их потребностей и не извлекают пользу из обеспе­чения этих потребностей. Далее, применение к ним общего законодательства и инструкций не удовлетворяет их конкретных нужд, возникающих в связи с ведением ими традиционного образа жизни и переездом в фургонах. За­явитель ссылалась, inter alia, на Рамочную конвенцию о защите националь­ных меньшинств в подтверждение обязательства Соединенного Королевства принять меры, обеспечивающие полное и эффективное равноправие цыган.

 

128. Власти Соединенного Королевства, ссылаясь на мнение большин­ства Европейской Комиссии, признали, что различия в обращении пре­следовали законные цели, были соразмерны этим целям и в данных об­стоятельствах имели обоснованное объективное оправдание.

 

129. Принимая во внимание свои выводы относительно Статьи 8 Кон­венции, согласно которой вмешательство в права заявителя было соразмер­ным преследуемой цели защиты окружающей среды, Европейский Суд при­шел к выводу, что дискриминация в нарушение Статьи 14 Конвенции от­сутствовала. Хотя дискриминация могла возникнуть, если государства без объективно обоснованного оправдания не обращаются с лицами, положение которых существенно различается, по-разному (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Тлимменос против Греции" (Thlimmenos v. Greece), жалоба № 34369/97, ECHR 2000-IV, § 44), Европейский Суд в обстоятельствах настоящего дела не усмотрел отсутствия объективного или обоснованного оправдания мер, предпринятых в отношении заявителя.

 

130. Таким образом, в настоящем деле нарушение Статьи 14 Конвен­ции отсутствует.

 

НА ЭТИХ ОСНОВАНИЯХ СУД:

 

1) постановил десятью голосами против семи, что нарушение Статьи 8 Конвенции отсутствует;

 

2) единогласно постановил, что нарушение Статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции отсутствует;

 

3) единогласно постановил, что нарушение Статьи 6 Конвенции от­сутствует;

 

4) единогласно постановил, что нарушение Статьи 14 Конвенции от­сутствует.

 

Совершено на английском и французском языках и оглашено на от­крытом заседании во Дворце прав человека в Страсбурге 18 января 2001 г.

 

М. ДЕ САЛЬВИА                                                                Л.ВИЛЬДХАБЕР

Секретарь-Канцлер Суда                                                    Председатель Суда

 

В соответствии с пунктом 2 Статьи 45 Конвенции и пунктом 2 Правила 74 Регламента Европейского Суда к настоящему Постановлению прила­гаются следующие особые мнения:

 

(a) совместное особое мнение судей А. Пастора Ридруехо, Дж. Бонелло, Ф. Тюлькенс, В. Стражнички, П. Лоренсена, М. Фишбаха и И. Касадеваля;

 

(b) отдельное мнение судьи Дж. Бонелло, Л.В. М. де С.

 

СОВМЕСТНОЕ ОСОБОЕ МНЕНИЕ

судей А. Пастора Ридруехо, Дж. Бонелло, Ф. Тюлькенс, В.Стражнички,

П. Лоренсена, М. Фишбаха и И. Касадеваля

 

1. Мы сожалеем, но не можем разделить мнение большинства, что в на­стоящем деле отсутствовало нарушение Статьи 8 Конвенции. Данное дело является одним из пяти, рассмотренных Европейским Судом и касающихся проблем, с которыми сталкиваются цыгане в Соединенном Королевстве. Еще большее число ожидает своего рассмотрения. Все дела раскрывают труд­ности и давление, оказываемое на уязвимую группу общества. Хотя жалобы на землеустройство и принудительные меры, предпринимаемые в отноше­нии цыганских семей, которые занимали свою собственную землю без раз­решения на землеустройство, имели прецеденты в деле "Бакли против Со­единенного Королевства" (см. Постановление Европейского Суда от 25 сен­тября 1996 г., Reports 1996-IV), в котором сделан вывод об отсутствии нару­шений, мы считаем, что это не обязывает Европейский Суд, первостепенной задачей которого является эффективное претворение в жизнь Конвенцион­ной системы защиты прав человека. Мы должны уделить внимание изучению изменения условий в Договаривающихся Государствах и признать возникаю­щий консенсус в Европе относительно стандартов, которые должны соблюдаться. Мы хотели бы отметить, что дело "Бакли против Соединенного Ко­ролевства" было рассмотрено Палатой Европейского Суда четыре года назад, до реформ, проведенных в соответствии с Протоколом № 11 к Конвенции. Вывод об отсутствии нарушения был признан шестью голосами против трех. Европейский Суд в настоящем составе, заседая Большой Палатой из сем­надцати судей, обязан пересмотреть подход, принятый в деле "Бакли против Соединенного Королевства", в свете настоящих условий и доводов, пред­ставленных сторонами, и при необходимости адаптировать этот подход, чтобы придать практическое значение правам, гарантируемым Конвенцией.

 

2. Мы согласны с большинством относительно объема прав по Ста­тье 8 Конвенции, который затронут в настоящем деле (см. §§ 73—74 По­становления). Традиционный образ жизни, посредством которого заяви­тель осуществляла свое право на неприкосновенность жилища, а также на уважение ее личной и семейной жизни, влечет защиту согласно дан­ному положению. Мы также согласны с большинством, что имело место вмешательство в пользование заявителем этими правами по Статье 8 Кон­венции. Однако мы хотели бы напомнить, что хотя важнейшей целью Статьи 8 Конвенции является защита лица от произвольных действий публичных властей, при определенных условиях могут существовать по­зитивные обязательства, неотъемлемые от эффективного "уважения лич­ной и семейной жизни и жилища". Граница между позитивными и нега­тивными обязательствами государства не подлежит сама по себе точному определению, и, действительно, в отдельных делах, таких, как настоящее, эти обязательства могут совпадать. Тем не менее применимые принципы остаются теми же самыми. В обоих случаях следует принимать во внима­ние соблюдение справедливого баланса между расходящимися интереса­ми лица и общества в целом; и в обоих случаях государство пользуется определенными пределами усмотрения (см., среди прочих прецедентов, Постановление Европейского Суда по делу "Кроон и другие против Ни­дерландов" (Kroon and Others v. Netherlands) от 27 октября 1994 г., Series А, № 297-С, р. 56, § 31; Решение Европейского Суда по делу "Мардзари против Италии" (Marzari v. Italy) от 4 мая 1999 г., жалоба № 36448/97). Хотя, таким образом, не имеет смысла рассматривать влияние мер, пред­принятых в отношении заявителя по смыслу пункта 2 Статьи 8 Конвен­ции, мы считаем, такое рассмотрение должно учитывать, что позитивные обязательства могут возникнуть и что власти могут путем бездействия не соблюсти баланс между интересами лица цыганской национальности и общества.

 

3. Наше принципиальное расхождение с позицией большинства лежит в его выводе о том, что вмешательство было "необходимо в демократическом обществе". Мы допускаем, что рассмотрение вопроса о целях землеустрой­ства при конкретном использовании земельного участка — не совсем та задача, разрешать которую призван Европейский Суд (см. § 92 Постановле­ния). Если вопрос касается землеустройства в сельской местности или гра­достроительства, что ранее Европейский Суд уже отмечал, это относится к осуществлению дискреционного разрешения при осуществлении политики, принятой в интересах общества (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Бакли против Соединенного Королевства", р. 1292, § 75, и упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Брайан против Соединенного Королевства", § 47). Нашей задачей, действительно, не является подмена нашим собственным мнением того, что было бы наилучшей политикой в сфере землеустройства или наиболее надлежащими индивидуальными мерами в делах о землеустройстве, которые включают в себя множество факторов.

 

В деле "Бакли против Соединенного Королевства" (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда, р. 1292, § 75) было указано, что, в принципе, национальные власти по вышеуказанным причинам пользуются широкими пределами усмотрения при выборе и исполнении политики зем­леустройства. Однако, по нашему мнению, это утверждение не может авто­матически применяться к каждому делу, касающемуся сферы землеустрой­ства. Конвенция всегда должна толковаться и применяться в свете последних обстоятельств (см. Постановление Европейского Суда по делу "Косей против Соединенного Королевства" (Cossey v. United Kingdom) от 27 сентяб­ря 1990 г., Series A, № 184, р. 17, § 42). Существует консенсус среди госу­дарств — членов Совета Европы, признающий особые потребности нацио­нальных меньшинств и обязательство по защите их безопасности, самооп­ределения и образа жизни (см. §§ 55—67 Постановления, в частности, Ра­мочную конвенцию о защите национальных меньшинств) в целях защиты не только самих интересов национальных меньшинств, но и культурного разнообразия всего общества. Подобного рода консенсус включает в себя признание того, что защита прав национальных меньшинств, таких, как цыгане, требует, чтобы Договаривающиеся Государства не только воздержа­лись от осуществления политики или практики, которая бы дискриминиро­вала цыган, но и при необходимости предпринимали эффективные меры, улучшающие их положение с помощью, например, законодательства или специальных программ. Таким образом, мы не можем согласиться с мнением большинства, что этот консенсус недостаточно конкретен, или с выводом, согласно которому сложность противоборствующих интересов сводит роль Европейского Суда к строго надзорной (см. §§ 93—94 Постановления). По нашему мнению, это не отражает прямо признанную необходимость в защите эффективного использования цыганами своих прав и сохраняет их уязви­мость как национального меньшинства, потребности и ценности которого отличаются от потребностей и ценностей всего остального общества. Влия­ние землеустройства и принудительных мер на пользование цыганами пра­вом на уважение их жилища, частной и семейной жизни, таким образом, распространяется на вопросы окружающей среды. Принимая во внимание потенциальную сложность вмешательства, которое запрещает цыганам вести их образ жизни в конкретной местности, мы считаем, что если органы зем­леустройства не установили, что у цыган имеется иное законное место, куда, можно было бы разумно ожидать, они переедут, должны существовать бес­спорные причины для принятия подобных мер, как в настоящем деле.

 

4. В настоящем деле важность рассматриваемого вопроса для заявителя, несомненно, ясна. Заявитель и ее семья долгие годы вели кочевой образ жизни, останавливаясь на временных и неразрешенных местах, и при этом их постоянно выселяли полиция и местные власти. В целях сохранения здоровья семьи и получения детьми образования заявитель предприняла усилия по покупке земли, на которой она могла бы безопасно разместить свои фургоны. Однако ей было отказано в разрешении на землеустройство, и от нее потребовали покинуть участок. Заявителя дважды штрафовали, и она уехала со своего участка. Однако вернулась, поскольку ее семья посто­янно переселялась с места на место. Она с семьей оставались на своей земле, подвергаясь угрозам применения дальнейших принудительных мер. Заяви­тель находилась в уязвимом и незащищенном положении. Как мы полагаем, в ходе процедур по землеустройству было установлено, что нет таких мест, куда заявитель могла бы переехать, ни в округе, ни во всем графстве. Власти Соединенного Королевства указывали на участки в других местах графства и утверждали, что заявитель могла поискать участок за пределами графства. Однако совершенно ясно, что, несмотря на статис­тику, на которую ссылались власти Соединенного Королевства (см. § 53 Постановления), тем не менее имеется значительная нехватка официальных законных мест, доступных для цыган, во всем округе, и нельзя принимать как абсолютно верное, что свободные участки существовали и были доступ­ны где-либо еще. Также совершенно ясно, что законодательство и политика по землеустройству, которые были приняты на протяжении последних 50 лет, существенно сократили количество земель, на которых цыгане могут законно размещать свои фургоны, ведя кочевой образ жизни. Согласно само­му новому законодательству, Закону об уголовной юстиции и охране обще­ственного порядка 1994 года, незаконные поселенцы — лица, которые раз­мещают свои фургоны на шоссе, на занятых без разрешения владельцев землях или на любой иной незанятой земле, — совершают преступление, если они не выполняют предписания покинуть эти земли.

 

Власти Соединенного Королевства отметили, что заявление заявителя о предоставлении ей разрешения на землеустройство для строительства одно­этажного домика должно приниматься во внимание как проявление того, что ее потребности в жилье — не настолько важный вопрос. Мы не убеждены в приемлемости такого довода. Заявитель подала заявление на строительство одноэтажного домика после того, как ее заявление о размещении фургонов было оставлено без удовлетворения и когда она столкнулась с грозящим ей выселением с ее земли. Тот факт, что она проявила желание поселиться на земле на долгое время, не приуменьшает тяжесть вмешательства. Давление, оказываемое на исторически кочевой образ жизни цыган законодательством с 1960 года и до сих пор, заставило многих цыган принять решение найти безопасные долговременные места для размещения своих фургонов на своей собственной земле, сохраняя возможность сезонно, время от времени пере­езжать. Действительно, можно отметить, что официальная политика не­сколько десятилетий поощряла поиск и приобретение цыганами их собст­венных, частных земельных участков (см. §§ 38-40 и 46 Постановления).

 

Однако заявитель, принимая подобный образ жизни для семьи, не получила разрешения на землеустройство для размещения фургонов на своей земле. Более того, данный земельный участок находился в зоне "зеленого пояса". Инспекторы, которые проводили расследование по по­воду землеустройства, установили: несмотря на то, что участок был вы­чищен, улучшен и экранизирован, его занятие значительно ухудшает тихий характер сельской местности, который зона "зеленого пояса" долж­на защищать от ухудшения. Данный вывод для нас не вызвал споров.

 

Далее, власти Соединенного Королевства придали особое значение га­рантиям, предоставленным при процедурах землеустройства, подчеркнув, что интересы заявителя были надлежащим образом справедливо учтены ин­спекторами при вынесении ими решений, согласно которым интересы ох­раны окружающей среды перевешивают интересы заявителя. Мы отмечаем, однако, что инспекторы по землеустройству вынесли свои решения, прини­мая во внимание применимые законы и инструкции по землеустройству. Это показывает, что имела место общая презумпция недопущения несоответст­вующих изменений в зоне "зеленого пояса", что места проживания цыган не рассматриваются как надлежащие изменения в зоне "зеленого пояса" и что требуются особые обстоятельства для оправдания такого ненадлежащего изменения. Учитывая тот факт, что в настоящем деле были признаны недо­ступность заявителю иных мест для размещения ее фургонов и проведение ею работы по очистке и экранизированию участка, мы считаем, бремя до­казывания наличия особых обстоятельств, возложенное на заявителя, явля­ется чрезмерно тяжелым, если не неподъемным. Соответственно, мы не убеждены, что рамки землеустройства могли дать большее, чем ограниченное или символическое значение интересов заявителя, общественным интересам при сохранении культурного разнообразия посредством защиты традицион­ного этнического образа жизни.

 

Таким образом, мы сравнили тяжесть вмешательства в права заявителя с доводами о защите окружающей среды, которые были выдвинуты против занятия земельного участка. Хотя последние не слишком важны, они, по нашему мнению, носят такой характер или выражены до такой степени, что могут раскрывать "довлеющие социальные потребности" при сравнении с тем, что имело значение для заявителя. В процедурах землеустройства ничто не указывало на то, что существовали места, куда бы можно было разумно ожидать, заявитель переместит свои фургоны. Местные власти нарушили свою обязанность создать адекватные условия для цыган в данной местности в 1985 году и были обязаны соблюсти распоряжение министра природных ресурсов выполнить свою законную обязанность, и с тех пор не наблюдается никаких конкретных улучшений ситуации. В данных обстоятельствах мы приходим к выводу, что меры по землеустройству и принудительные меры превысили пределы усмотрения, предоставленные национальным властям, и были несоразмерными преследуемой законной цели защиты окружающей среды. Таким образом, они не могут рассматриваться как необходимые в демократическом обществе.

 

5. Делая такой вывод, мы учитывали то, что, как предупреждали власти Соединенного Королевства, это может быть равносильно исключению цыган из механизма осуществления землеустройства и предоставлению им carte blanche для поселения везде, где они пожелают. Длительное ук­лонение местных властей от создания посредством инструкций по земле­устройству эффективных условий для цыган прослеживается на протяже­нии всей истории осуществления мер в отношении как общественных, так и частных мест проживания цыган (см. §§ 36-37, 46 и 49 Постанов­ления). На национальном уровне признаны сложности положения цыган в результате "терпимого отношения" к несанкционированным местам их остановок и их уязвимость, которую затрагивают местные власти при осуществлении своих "драконовских" исполнительных полномочий (см. §§ 47-48 Постановления). Это показывает, что власти уже хорошо осведомлены о том, что законодательные и политические рамки не удов­летворяют на практике потребности цыганского меньшинства и что эф­фективность политики оставления вопросов о создании условий для цыган на усмотрение местных властей ограничена (см. §§ 49-52 Поста­новления). Сложности проблемы упомянуты выше, и мы не можем пред­лагать какое-либо решение для Соединенного Королевства. Однако, по нашему мнению, несоразмерно предпринимать шаги по выселению цы­ганских семей из их домов на их собственной земле при обстоятельствах, когда не доказано наличие других законных мест, наверняка доступных для них (см., mutatis mutandis, упоминавшееся выше Постановление Ев­ропейского Суда по делу "Бакли против Соединенного Королевства", р. 281, § 26 и р. 1294, § 81, в котором предполагаемое наличие проблемы вандализма, имевшее место на разрешенной территории, расположенной в 700 метрах от земли заявителя, не было рассмотрено как представляющее собой особую угрозу здоровью и безопасности его семьи). Соответствен­но, именно власти должны предпринять такие меры, которые они сочтут соразмерными для обеспечения того, чтобы система землеустройства обеспечивала эффективное уважение жилища, частной и семейной жизни цыган, таких, как заявитель.

 

6. Ссылка большинства на предполагаемую свободу цыган размещать свои фургоны на любых разрешенных участках (см. § 97 Постановления) игнорирует реальность, что цыгане не приветствуются на частных участ­ках, которые в любом случае часто непомерно дорогие. Они не имеют возможности и использовать такие частные жилые участки для сезонного или временного проезда. Власти по землеустройству сами признают, что единственным практичным выбором для цыган являются общественные места или частные, которыми владеют цыгане. Вопрос о конкретных пред­почтениях относительно размещения или условий без реалистичного учета их собственных средств не зависит от цыган (см. § 112 Постанов­ления). Выбор, им предоставленный, как в настоящем деле, крайне огра­ничен, если вообще существует.

 

7. Мы также рассмотрели вопрос с учетом или обоснованностью ут­верждения, содержащегося в § 99 Постановления, в том смысле, что Ста­тья 8 Конвенции не признает право на обеспечение жилищем. В данном деле заявитель имела дом в своем фургоне на своей земле, но ей препят­ствуют в нем проживать. Более того, в прецедентном праве Европейского Суда нет ничего о том, что право на обеспечение жильем полностью находится вне сферы применения Статьи 8 Конвенции. Европейский Суд признал, что могут существовать обстоятельства, когда отказ властей предпринять меры, разрешающие жилищные проблемы, мог поднять во­прос согласно Статье 8 Конвенции — см., например упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу "Мардзари против Италии", в кото­ром Европейский Суд установил, что отказ властей предоставить помощь в поиске жилища лицу, страдающему от тяжелой болезни, может при определенных обстоятельствах ставить вопрос влияния такого отказа на уважение частной жизни лица. Следовательно, обязательства государства возникают тогда, когда существует прямая непосредственная связь между мерами, обжалуемыми заявителем, и его частной жизнью (см. Постанов­ление Европейского Суда по делу "Ботта против Италии" (Botta v. Italy) от 24 февраля 1998 г., Reports 1998-I, р. 422, §§ 33—34).

 

8. Наконец, мы не можем согласиться с мнением, выраженным боль­шинством, в соответствии с которым предоставление защиты цыганам со­гласно Статье 8 Конвенции в отношении незаконного проживания в фурго­нах на собственной земле поднимает вопрос по Статье 14 Конвенции о том, что законы о землеустройстве продолжают препятствовать лицам устанавли­вать дома на своих землях в той же местности (см. § 95 Постановления). Такой подход игнорирует факт, ранее признанный большинством, что в настоящем деле образ жизни заявителя как цыганки расширяет сферу при­менения Статьи 8 Конвенции, которая совершенно не обязательно должна касаться дела лица, проживающего в обычном доме, и которая может под­лежать незначительным ограничениям. Ситуация вряд ли является анало­гичной. Напротив, может возникнуть дискриминация, если государства без объективного и обоснованного оправдания не обращаются по-разному с лицами, положение которых значительно различается (см. Постановление Европейского Суда по делу "Тлимменос против Греции" (Thlimmenos v. Greece), жалоба № 34369/97, ECHR 2000-IV, § 44).

 

9.В заключение мы хотели бы напомнить, что в настоящем деле от­сутствует необходимый вывод о нарушении, согласно которому цыгане могут свободно селиться на любых участках в стране. Если было доказано, что имеются иные места, доступные для них, значит баланс между инте­ресами защиты экологической ценности земли и интересами цыганской семьи, проживающей на ней, все более склоняется к первым. Законода­тельство и политика Соединенного Королевства в данной сфере давно признали цель обеспечения особых потребностей цыган. Бездомные имеют право согласно национальному законодательству на обеспечение их жилищем (см. § 54 Постановления). Наше мнение, согласно которому Статья 8 Конвенции налагает позитивное обязательство на власти по обеспечению того, чтобы цыгане имели практичную и эффективную воз­можность пользоваться своим правом на уважение жилища и частной и семейной жизни в соответствии с их традиционным образом жизни, не является потрясающим новшеством.

 

10. Мы приходим к выводу, что имело место нарушение Статьи 8 Конвенции.

 

11. Мы голосовали за отсутствие нарушения Статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, поскольку в свете наших твердых убеждений в том, что при обстоятельствах настоящего дела имело место нарушение Статьи 8 Конвен­ции, отдельный вопрос, который должен быть рассмотрен, не возникает.

 

ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ

судьи Дж. Бонелло

 

1. Я голосовал за признание наличия нарушения Статьи 8 Конвенции по причинам, изложенным в совместном особом мнении, которое я разделяю.

 

2. Я согласен, хотя и с большим нежеланием, с мнением, с которым согласилось как большинство, так и меньшинство, о том, что меры, ко­торым подвергалась заявитель, были предприняты "на основании зако­на". Сложно избежать, я полагаю, такого вывода в свете прецедентного права Конвенции. Я предлагаю, чтобы Европейский Суд смотрел вне пределов этого мнения.

 

3. Любые меры, которые препятствуют осуществлению основных прав, должны уважать принцип законности: ограничение должно налагаться в соответствии с законом. На мой взгляд, при правильном прочтении Ста­тьи 8 Конвенции в настоящем деле мог и, наверное, должен был бы быть сделан другой вывод.

 

4. Власти явно находятся вне закона начиная с того времени, как заяви­тель взяла закон в свои руки. Статья 6 Закона о местах остановок фургонов 1968 года (до тех пор, пока он не был заменен Законом об уголовной юстиции и охране общественного порядка 1994 года — см. § 42 Постановления) на­кладывала законное обязательство на местные власти, "насколько это необ­ходимо обеспечивать жильем цыган, проживающих или останавливающихся в их местности". Действительно, признано, что местные власти нарушили свое обязательство по обеспечению адекватных условий для цыган в данной местности в 1985 году и проигнорировали директиву министра природных ресурсов с требованием выполнить свои законные обязанности.

 

5. Я полагаю, публичным властям, которые нарушили свое законное обязательство, должно быть позволено доказать, что они действуют "на ос­новании закона". Классическая конституциональная доктрина "чистых рук" препятствует тем, кто противостоит праву, требовать правовой защиты.

 

6. Публичные власти несут такое же обязательство соблюдать закон, как и любое лицо. Ответственность государства, в действительности, на­много выше ответственности лиц, относящихся к уязвимым категориям, которых фактически заставили не соблюдать закон, чтобы сохранить воз­можность осуществлять их основное право на уважение частной и семей­ной жизни, — лиц, которые нарушают закон в результате предшествую­щего этому бездействия публичных властей.

 

7. В настоящем деле, как публичные власти, так и лицо, несомненно, нарушили границы закона. Но именно отказ публичных властей от соблю­дения закона ускорил и повлек последовавший подобный отказ лица. Отказ властей создал ситуацию, которая оправдывается только необходимостью. Почему Суд по правам человека должен с большим состраданием относиться к сильному, совершившему далеко идущее нарушение закона, чем к слабому, вынужденному совершить такое, до сих пор доходчиво не объяснено.

 

8. Мы сталкиваемся с ситуацией, в которой лицо "вовлечено" в нару­шение закона, поскольку публичные власти защищали свое собственное нарушение. Вывод Европейского Суда в пользу последних и в ущерб первому является, я полагаю, тревожным событием. Суд по правам чело­века, установив, что власти, находясь явно на противоположной стороне от "верховенства права", действовали "на основании закона", создал даже более серьезное нарушение признанной этической шкалы ценностей.

 

Перевод с английского М. Виноградова.

 

содержание