ЗАЩИТА ИМУЩЕСТВЕННЫХ ПРАВ
В РАМКАХ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ ПО
ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
Введение
Главным положением Конвенции, содержащим гарантию имущественных прав физических и юридических лиц, является статья 1 Дополнительного протокола (Протокола № 1), которая сформулирована следующим образом:
Каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества, иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.
Предыдущие положения ни в коей мере не ущемляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов.
История появления этой статьи была очень сложной, что само собой сказано уже тем, что настоящие положения намеренно не были включены в текст самой Европейской Конвенции. По сути дела, государства разумно решили не задерживать принятие текста последней, по которому согласие было достигнуто, из-за несогласия по вопросу защиты экономических прав. Компромисс был найден после трудных переговоров лишь полтора года спустя: 20 марта 1952 г. в Париже состоялось подписание Дополнительного протокола к Конвенции, включавшего указанные выше положения.
Тем не менее, вразрез с ожиданиями появление новых норм не повлекло за собой быстрого развития правоприменительной практики в направлении более широкой защиты имущественных прав физических и юридических лиц. Во-первых, из-за твердой позиции государств — противников Протокола, текст статьи 1 в своей совокупности делает акцент более на защите исконных прерогатив государств, нежели на защите прав их подданных. Во-вторых, контрольные органы Конвенции, то есть Комиссия и Суд, долгое время применяли крайне осторожный подход к данным положениям и истолковывали их крайне ограничительно. Государство признавалось единственным судьей по вопросу о необходимости ограничивать свободное пользование имуществом, и таким образом Суд сам во многом исключал возможность контроля: любое государственное вмешательство в права автоматически оправдывалось.
Такая досадная ситуация сохранялась вплоть до восьмидесятых годов. Переворот в судебной практике толкования статьи 1 Протокола № 1 произошел в 1982 г., когда Суд вынес решение по делу Спорронг и Леннрот против Швеции, в котором он в корне меняет установившийся подход и дает начало переосмыслению и переоценке прав экономического характера. Как иногда отмечалось в доктрине, Суд, окрыленный своими первыми успехами, без колебания “переписал” статью 1 Дополнительного протокола с целью усилить защиту собственников все более разнообразного имущества”.
Первая часть настоящего доклада посвящена предмету защиты; в ней я опишу спектр тех имущественных прав, которые гарантированы в рамках статьи 1 Протокола № 1 к Европейской Конвенции. Во второй части я укажу критерии, выделенные Европейским Судом для определения того, имело ли место нарушение Конвенции в конкретных делах, представленных на его рассмотрение.
Прежде чем перейти к основному изложению, хотел бы сделать одно вводное замечание относительно особой правовой природы Европейской Конвенции. Уникальность Конвенции состоит в том, что ее действие привело к созданию особого правопорядка, который по своей эффективности существенно отличается от традиционного международного права. На сегодняшний день Конвенция характеризуется как Европейским Судом, так и в преобладающей доктрине как “конституционный инструмент Европейского правопорядка”, созданный с целью обеспечения минимального стандарта в области основных прав и свобод. С этой точки зрения совершенно логичным является то, что действие Конвенции в странах Совета Европы рассматривается в конституционном контексте.
Эффективность правопорядка, созданного Европейской Конвенцией, во многом объясняется тем, что решения Европейского Суда, органа, являющегося гарантом этого правопорядка, непосредственно учитываются сегодня верховными и конституционными судами подавляющего большинства государств-участников в их собственной практике, что приводит фактически к прямому действию решений Европейского Суда во внутреннем праве этих государств. Таким образом, обсуждение решений Европейского Суда, в том числе в вопросах, касающихся прав собственности, имеет непосредственный практический интерес для конкретного и эффективного применения Европейской Конвенции в каждом государстве-участнике, в том числе в Российской Федерации.
I. Спектр защищаемых прав
Каково же конкретное содержание права на беспрепятственное пользование имуществом, гарантированного в первой фразе статьи 1 Протокола № 1 к Европейской Конвенции? Ответ на этот вопрос оставался неясным долгое время после принятия в 1952 г. данного Протокола. Лишь в 1979 г., в деле Маркс против Бельгии, Суд уточнил, что “право беспрепятственно пользоваться имуществом”, закрепленное в статье 1, гарантирует “в сущности право собственности”.
Далее, в 1982 г., в уже упомянутом принципиальном решении Спорронг и Леннрот, Суд выделяет в структуре статьи 1 три автономные нормы. Первая, общего порядка, выражена в первой фразе части 1 и устанавливает принцип беспрепятственного пользования имуществом. Вторая направлена на регулирование процесса отчуждения собственности и подчиняет его определенным условиям. Наконец, третья норма, заключенная в части 2 статьи 1, признает за государствами, наряду с прочим, право регулировать использование имущества в соответствии с общим интересом и принимать с этой целью законы, которые они считают нужными. Забегая немного вперед, можно указать, что в одном из последующих решений, в деле Джеймс и другие против Великобритании, Суд добавил, что три указанные нормы связаны между собой: вторая и третья касаются частных случаев защиты права собственности и должны толковаться в свете первой нормы.
Что же касается спектра прав, гарантированных статьей 1, то Суд до сегодняшнего дня, по всей вероятности намеренно, не определил четкие границы этих прав. Отказ от строгого определения позволяет через расширенное толкование увеличивать спектр прав, защищенных Конвенцией, с учетом эволюции общества и экономики государств-участников. По оценкам некоторых исследователей, результатом такого развития может стать переход от понятия собственности к гораздо более широкому понятию, включающему всю совокупность интересов экономического характера.
Такой вывод можно сделать из утверждения Суда, сделанного в решении по делу Ван Марле против Нидерландов, в соответствии с которым в спектр статьи попадает любое “... частное право, представляющее имущественную ценность и, следовательно, “имущество” в смысле первой фразы статьи 1 ...”
В качестве иллюстрации приведу несколько примеров имущественных прав, попадающих, по мнению Суда, в спектр статьи 1 Протокола №1, и в отношении которых, следовательно, действует механизм защиты, установленный Европейской Конвенцией.
В приведенном выше деле Ван Марле против Нидерландов заявители жаловались на то, что государство посредством непризнания их дипломов в области бухгалтерии затронуло их экономические права, выражающиеся в клиентуре и деловых связях их фирмы (англ. goodwill). Суд со всей ясностью отметил, что право, на которое ссылались заявители, имело во многом частноправовой характер и представляет собой имущественную ценность. В результате оно может рассматриваться как имущество в рамках статьи 1 Протокола № 1, которая, следовательно, применима к данному делу.
В другом деле, Тре Тракторер против Швеции, власти этой страны изъяли у юридического лица, владевшего рестораном, лицензию на отпуск в этом заведении спиртных напитков. Суд признал, что затронутые в результате изъятия лицензии экономические интересы отвечают понятию “имущество”, предусмотренному статьей 1 Протокола № 1, и, следовательно, соответствующие действия шведского государства подлежат контролю Европейского Суда.
Помимо приведенных случаев, органы Конвенции признали, что гарантии статьи 1 Протокола № 1 распространяются на экономические интересы, вытекающие из получения социальных пособий, владения акциями, владения недвижимостью, землей и т.д. В последнее время Суд неоднократно констатировал нарушение статьи 1 Протокола № 1 вследствие отказа государств исполнить решения внутренних судов, обязывающих выплату заявителю определенных денежных сумм, например, в счет зарплат, пенсий и т.д. Обобщая, можно заключить, что Суд, действуя в каждом конкретном случае (сase by сase), продолжает расширенно толковать понятие “имущество”, гарантированное статьей 1 Протокола № 1 к Европейской Конвенции.
На основании существующей на сегодняшний день практики Европейского Суда можно заключить, что новые права попадают в спектр статьи 1 Протокола № 1 при выполнении трех следующих условий: наличия ощутимой экономической ценности, безусловной юридической принадлежности заинтересованному лицу и возможности идентификации в материальном или нематериальном предмете.
II. Защита провозглашенных имущественных прав: критерии допустимого вмешательства государства
По поводу проведенного выше короткого обзора имущественных прав, подпадающих под защиту статьи 1 Протокола № 1, необходимо иметь в виду, что с точки зрения Конвенции эти права далеко не абсолютны. Другими словами, не любое государственное вмешательство в их осуществление является нарушением Конвенции, а в ряде случаев государство имеет право вмешиваться в их осуществление на определенных условиях. Каковы же критерии, используемые Европейским Судом при толковании Конвенции для определения допустимости или недопустимости вмешательства государства в права, защищенные статьей 1 Протокола № 1?
Частично эти критерии изложены уже в тексте самой статьи, особенно по вопросам, касающимся отчуждения собственности и контроля за ее использованием (вторая и третья фразы статьи 1). Опираясь на дух и смысл всей Конвенции, Суд развил и дополнил критерии допустимости вмешательства государства в имущественные права физических и юридических лиц, особенно в ситуациях, где речь идет об автономном применении общей нормы, содержащейся в первой фразе статьи 1.
В решении Спорронг и Леннрот Суд установил принцип, который лег в основу всей последующей судебной практики по статье 1: “Для целей настоящего положения [Протокола № 1], Суд должен установить, было ли соблюдено справедливое равновесие между требованиями общественного интереса и требованиями защиты основных прав частных лиц”. Несмотря на кажущийся слишком общий характер данного принципа, его значение фундаментально. Именно определяя, было ли соблюдено в обстоятельствах каждого конкретного дела указанное справедливое равновесие, Суд делает вывод о наличии или отсутствии нарушения в данном деле.
Приведу лишь один конкретный пример из практики. В указанном решении Спорронг и Леннрот власти Швеции выдали муниципалитету Стокгольма разрешения на отчуждение собственности заявителей в связи с реализацией перепланировки города. Несмотря на то, что эти разрешения так и не были реализованы, они оставались в действии в течение очень длительного времени (25 лет в отношении первого заявителя и 12 лет в отношении второго заявителя). Суд счел, что столь длительное действие разрешений на отчуждение собственности заявителей, сопряженное с действующим в течение всего этого времени запрещением на строительство, заставило заявителей нести “особое и чрезмерное бремя”, что в свою очередь разрушило “справедливое равновесие, которое должно существовать между защитой права собственности и требованиями общественного интереса”.
При рассмотрении критериев допустимого вмешательства в имущественные права нельзя забывать, что государства имеют достаточно большую свободу усмотрения в оценке “требований общего интереса”, и что эта свобода значительно больше в сфере экономической деятельности, чем в сфере политической. Следует напомнить, что данный вопрос касается государственной политики в экономической и социальной области, которая всегда оставалась заповедной зоной, недоступной международному контролю.
В рамках Конвенции имеет место внешний контроль со стороны Европейского Суда, хотя последний и признает широкую свободу государства самому оценивать необходимость тех или иных мер. Более того, не всякий дисбаланс между необходимостью защиты прав и интересами общества приводит к констатации нарушения Конвенции. Практика показывает, что Суд признает нарушение только тогда, когда имеет место сильный дисбаланс, крайне серьезно отражающийся на правах лиц.
Что касается вопросов, связанных с отчуждением собственности, то контрольные органы Конвенции изначально имеют больше критериев для определения противоправности действий государства. Согласно статье 1 (вторая фраза), лицо не может быть лишено собственности, иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.
Требование предусмотрения условий отчуждения собственности в законе, очевидно, преследует цель доступности информации о принимаемых мерах и препятствует таким образом возможности тайных и нелегальных действий со стороны государства. Суд систематически проверяет соответствие предпринятых мер внутреннему закону.
Понятие “интересы общества”, указанное в данном положении, принадлежит к категории неопределенных понятий, существующих в Конвенции. Свобода государственного усмотрения в области определения наличия таких интересов очень широка, и Суд во многом полагается на соображения, представляемые государственным законодателем.
В деле Джеймс и другие против Великобритании британское законодательство предусматривало возможность для некоторых квартиросъемщиков, которые длительное время арендовали жилые помещения, приобретать у хозяина часть его собственности ниже ее рыночной стоимости. В данном решении, в частности, говорится: “Понятие “интересы общества” является по своей природе широким... Считая нормальным, что законодатель обладает большой свободой усмотрения для проведения экономической и социальной политики, Суд уважает суждение законодателя о том, что является “интересами общества”, за исключением тех случаев, когда такое суждение не основывается на разумных соображениях”. Несмотря на доводы заявителей о том, что примененные меры были направлены в пользу не всего общества, а только отдельных его членов, Суд согласился с законодателем в том, что интересы общества состояли в соблюдении социальной справедливости, и счел, что указанный закон соответствовал интересам общества.
После проверки того, было ли отчуждение собственности предусмотрено законом и соответствовало ли оно интересам общества, остается, однако, необходимость проверки Судом допустимости данного вмешательства в свете первой фразы статьи 1. Как указывалось выше, в рамках данного положения Суд проверяет наличие справедливого равновесия или пропорциональности, а еще точнее, отсутствие ощутимой диспропорции между вмешательством в имущественные права и преследуемой этим вмешательством целью. Такая проверка играет особую роль в вопросах выплаты денежной компенсации за отчуждение собственности, а также размера этой компенсации.
В самом тексте статьи не указывается необходимость компенсации за отчуждение собственности. Тем не менее, после 1982 г. Конвенция толковалась в том смысле, что отсутствие денежной компенсации при изъятии собственности нарушило бы справедливое равновесие между требованиями общественного интереса и требованиями защиты основных прав частных лиц. Из такого толкования непосредственно вытекает право на денежную компенсацию.
Окончательно принцип компенсации был установлен Судом в решении Литгоу и другие против Великобритании. По мнению Суда, “при отсутствии [компенсации] статья 1 обеспечивала бы только иллюзорную и неэффективную защиту права собственности”. В указанном деле владельцы нескольких предприятий самолетостроительной и кораблестроительной отраслей жаловались на несправедливо выплаченную компенсацию. Суд подтвердил тезис, уже высказанный в решении по делу Джеймс и другие, в соответствии с которым по различным причинам (в частности, социальной справедливости) компенсация может быть ниже уровня реальной рыночной стоимости имущества. В результате как в деле Джеймс, так и в деле Литгоу Суд не констатировал нарушение статьи 1 Протокола № 1.
На основании вышеизложенного можно заключить, что органы Конвенции разработали на сегодняшний день достаточно гибкий и комплексный метод толкования статьи 1 Протокола № 1 с целью достижения эффективной гарантии имущественных прав частных лиц.
В основу этого толкования легло понятие “справедливого равновесия между требованиями общественного интереса и требованиями защиты основных прав частных лиц”. Характерно, что, впервые применив данный принцип в деле Спорронг и Леннрот, Суд подчеркнул, что стремление к такому равновесию присуще Конвенции в целом и отражено также в структуре статьи 1 Протокола № 1.
Данное толкование приводит к тому, что в рамках Конвенции право собственности не безусловно, но разумно ограничено различными факторами. Вмешательство государства в осуществление имущественных прав допускается с целью защиты общественного интереса, и свобода государства в оценке такого общественного интереса достаточно широка, но не безгранична. При этом необходимость справедливого равновесия определяет в любом случае крайний предел такому вмешательству.
На сегодняшний день многие примеры констатации как Европейским Судом, так и национальными судами нарушений статьи 1 Протокола № 1 свидетельствуют об успешном применении на практике принятого метода толкования. Прямое действие решений Страсбургского Суда во внутреннем праве государств-членов позволяет, в свою очередь, обеспечить однородность в применении данного метода.
В заключение позволю себе сделать одну, на мой взгляд, важную ремарку. Некоторые европейские конституции предусматривают гарантию прав более широких, нежели права, которые гарантированы Европейской Конвенцией. В этой связи следует, однако, подчеркнуть, что главным достоинством Европейской Конвенции остается то, что она является уникальным правовым механизмом, обеспечивающим коллективную гарантию единого минимального стандарта в защите основных прав и свобод человека в Европе.
Пятидесятилетняя история Конвенции свидетельствует, что эта гарантия, не имеющая аналогов в сегодняшнем мире, является весьма эффективной за счет деятельности, с одной стороны, коллективного судебного органа (Европейского Суда), способного выносить обязательные для всех государств-участников решения и, с другой стороны, коллективного политического органа (Комитета министров Совета Европы), контролирующего строгое исполнение этих решений, которое приводит к конкретным изменениям в правопорядке государств-участников. Таким образом, механизм Конвенции действенно способствует правовой интеграции участвующих в ней европейских государств в области защиты основных прав и свобод человека, в том числе права собственности.