Европейский Суд по правам человека на пороге новых реформ

Будущее Европейского Суда: интенсификация деятельности

или реформирование системы?

Удивительна судьба самой амбициозной (во всяком случае, применительно к изменению процедурных аспектов) реформы Конвенции о защите прав человека и основных свобод, предпринятой с момента принятия этого международно-правового документа в 1950 году. Как известно, однажды такая реформа уже предпринималась, когда был разработан Протокол N 11 к Конвенции, который предусматривал улучшение механизма системы защиты прав и свобод человека.

Плюсы и минусы реформы 1998 года

В действительности, с помпой введенный в действие реформированный механизм почти сразу стал источником новых проблем, хотя и создавался для улучшения судебной защиты прав человека в общеевропейском масштабе. Именно для этого был учрежден постоянно действующий Суд, положивший конец разделению компетенции между двумя непостоянно действующими органами - Европейской Комиссией по правам человека (вполне легитимным, но не имеющим судебного характера органом) и старым Судом (в чистом виде судебной инстанцией).

Более того, новый механизм лишил Комитет Министров Совета Европы - политический орган - полномочий принимать решения по существу жалоб. Эти полномочия, которыми он обладал в старой системе, исходя из принципов правового государства, присущих любой правовой системе, явно не относятся к сфере компетенции органа, не имеющего судебного характера.

Предпринятая в 1998 году реформа также была направлена на то, чтобы избежать опасности разрушения системы, захлебнувшейся в большом количестве обращений заявителей, для которых она стала фактически последним рубежом защиты от произвола национальных властей. И это происходило в момент, когда в Европе практически повсеместно люди поверили в действенность и эффективность страсбургского защитного механизма. Система подверглась угрозе из-за практической невозможности ответить на обращения заявителей в разумные или, во всяком случае, приемлемые сроки.

Восторг от учреждения в ноябре 1998 г. постоянно действующего Суда в Страсбурге сменила некоторая разочарованность. Суду досталось от старой системы и особенно от Европейской Комиссии серьезное "наследство" - примерно 6800 жалоб. Но очень быстро стало очевидно, что даже срочная реформа не позволяет надеяться на скорые результаты по их рассмотрению. Учреждение постоянно действующего Суда, в котором заседают "профессиональные" судьи, само по себе не могло явиться адекватным средством решения проблемы. Особенно если принять во внимание сильно недооцененный фактор появления в системе новых стран - членов Совета Европы. Число нерассмотренных жалоб продолжает расти, причем в угрожающих размерах. Их количество превышает на сегодняшний день 30 тыс.

"Реформирование реформы"

Конечно, причины неудачного развития реформы, целью которой (или как минимум, одной из основных целей) было значительное сокращение продолжительности судебного разбирательства, кроются не только в технологии рассмотрения дел, предусмотренной Протоколом N 11. Проблема просматривается на уровне выбора единой общеевропейской точки зрения на организацию европейской юстиции наднационального порядка, так как речь идет о фундаментальных правах.

Возникает следующий вопрос: возможно ли на уровне всей Европы организовать обеспечение эффективной наднациональной судебной защиты прав и свобод, признавая право каждого на всеобщее и неограниченное обращение в Суд?

Нельзя игнорировать и тот факт, что в начале 90-х годов Совет Европы со всей очевидностью вышел за пределы тех границ, в которых специалисты полагали возможным обеспечить реалии европейской цивилизации, что в свою очередь привело к необходимости отдавать себе отчет, что право на индивидуальное обращение в Суд должно быть гарантировано для 800 млн. жителей Европейского континента. Более того, необходимо также учесть и такой аспект, как растущие сложности, связанные с различиями правовых систем и языков в государствах - членах Совета Европы.

Анализируя возникшие проблемы и задумываясь о решениях, которые должны способствовать реорганизации процессуальной стороны деятельности Суда, направленной на обеспечение потребностей европейцев в доступе к правосудию, следует учитывать, что речь идет о таких развязках, которые касаются каждого жителя Европы лично и непосредственно.

Но эти размышления возвращают нас к природе контрольных механизмов, которыми европейские государства хотят наделить Суд: непосредственный контроль по отношению к каждому конкретному разрешаемому вопросу (с чем мы знакомы в рамках действующей системы) или же контроль за "абстрактной величиной", близкий к контролю с точки зрения соблюдения положений Конвенции, т.е. соответствия обязательствам, взятым в рамках Конвенции, что, разумеется, совершенно изменит все природу наднационального контроля.

Таким образом, представляется, что начиная с 1999 года идея, которую можно определить как "реформирование реформы", постепенно, но непреклонно утверждалась в общественном сознании. Но принимаясь за разрешение этой задачи, нельзя абстрагироваться от ряда принципов, которые формировали ныне существующую структуру системы защиты прав и свобод.

История вопроса

Процесс развития европейской судебной защиты прав человека был перенасыщен трудностями, большинство из которых ныне утратило свою значимость. Достаточно напомнить, что с самого начала значительное число государств испытывало серьезное неприятие самой идеи наднациональной юстиции применительно к защите фундаментальных прав и свобод. Во многом это было связано с традициями национальных правовых систем. Этим, в частности, объясняются длительные сомнения ряда стран, прежде чем они признали право на подачу индивидуальных жалоб.

Что касается действия коллективных гарантий, то их основы были закреплены в тексте Конвенции в ее первоначальной редакции 1950 года. Впоследствии текст претерпел несколько изменений, среди которых наиболее важными являются, например, новеллы, внесенные протоколами N 8 и 9.. Однако эти изменения не нарушили баланс норм первоначального текста, который сохранялся в течение всех прошедших пятидесяти лет.

В период примерно с 1955 по 1998 год страсбургская система была отлажена - в первую очередь, в плане интерпретации прав и свобод и собственно процедуры. Под настойчивым давлением комплекса спорных вопросов Европейская Комиссия по правам человека развила свои методы работы, несмотря на известные сложности, вызванные ограниченностью ее возможностей, связанных с квазисудебным характером ее работы. Со своей стороны, старый Суд полностью использовал преимущества той завидной ситуации, дававшей ему время на размышления и позволявшей разрешать дела осмотрительно и не спеша.

Проблема состояла, очевидно, в способности принятой в 1950 году структуры отвечать на вопросы, которые перед нею ставили потребности правосудия.

Лингвистические проблемы и фактор различных правовых систем

Очевидно, что лингвистические проблемы составляли одну из основных трудностей разработчиков Протокола N 11. Ведь жалобы подаются на более чем 35 различных языках (не считая 2 официальных - английского и французского). Таким образом, "пассивная" судебная процедура может осуществляться на большом числе языков. При этом дело может касаться практически 44 правовых систем.

Первое следствие этого состоит в том, что Секретариат Суда должен в обязательном порядке иметь в штате хотя бы одного юриста, знающего наряду с официальными языками один из языков, на котором поступает жалоба и с которой он работает. При этом этот юрист должен также разбираться в реалиях соответствующей национальной правовой системы. Кроме того, необходимо соответствующее обеспечение его деятельности секретарско-канцелярскими работниками, адекватно владеющими языками.

"Активным" языком судебной процедуры является один из двух официальных языков Совета Европы. Им юристы Секретариата Суда также должны владеть на надлежащем уровне, так как именно на нем составляется собственно судебное дело. Именно на этом языке и будет в дальнейшем проходить вся последующая процедура вплоть до вынесения решения и постановления Суда.

Безусловно, эта схема содержит определенное ограничение права подачи индивидуальной жалобы, но, с другой стороны, трудно предположить, что заявителей когда-нибудь обяжут подавать жалобу и все прилагаемые к ней документы в переводе на один из двух официальных языков. Необходимо также учитывать, что поскольку процедура рассмотрения жалоб в Суде в основном носит письменный характер, то многое зависит от качества подготовки юристами справочной информации для судей, участвующих в процессе, но не владеющих языком, на котором подана жалоба. В итоге все это говорит о том, что сроки "юридического разрешения дела" в большей степени зависят от объема юридической работы, которую Секретариат Суда в состоянии выполнять.

"Национальный" судья и судья-докладчик

Эти проблемы подразделяются главным образом на три категории, касающиеся знания языковых и правовых особенностей стран, исполнения функций судьи-докладчика по делу и исполнения функций "национального" судьи.

Очевидно, что какими бы ни были способности конкретного судьи, он не сможет работать одинаково эффективно с документами на всех 35 языках, встречающихся в практике Суда. Кроме того, судья не может одинаково хорошо разбираться в тонкостях функционирования нескольких десятков национальных правовых систем. Поэтому, учитывая, что каждый судья является докладчиком по целому ряду дел, он должен работать в тесной связке с юристами, которые на основании его инструкций и указаний готовят проект документов по этим делам. При этом надо подчеркнуть, что каждое дело должно быть предметом рассмотрения непосредственно судьей. Поэтому, даже работая по документам, подготовленным юристами, судья должен знакомится с огромным объемом документов.

Это, в частности, означает, что судьи, избранные от стран, которые "поставляют" в Суд наибольшее число жалоб, вынуждены выполнять особо тяжелую функцию, поскольку в силу п.2 ст.27 Конвенции они должны участвовать во всех соответствующих процедурах по рассмотрению этих жалоб в качестве "национальных" судьей.

Другая часть этих проблем касается распределения жалоб между палатами суда и организации работ с ними. Установление баланса в работе палат Суда подразумевает примерно равное распределение жалоб между ними, т.е. в производстве каждой палаты должны быть жалобы и против государств, чьи судьи входят в состав палаты, и жалобы, для вынесения решения по которым требуется присутствие "национального" судьи, работающего в другой палате.

Обязанность "национальных" судей заседать при рассмотрении каждой жалобы, направленной против страны, от которой этот судья избран, не только осложняет организацию работы судей, но иногда и задерживает изучение дел, особенно если возникает необходимость в назначении судьи.

Перечисленные аспекты подтверждают, что процедура в Европейском Суде по правам человека перегружена ограничениями, которые добавляются к трудностям, возникающим из-за значительного числа жалоб.

Европейский Суд как последняя инстанция

Внимательное изучение прецедентной практики нового Суда, особенно сложившейся начиная с 2000 года, позволяет сделать вывод о том, что цели, преследовавшиеся при принятии Протокола N 11 к Конвенции, в основном были достигнуты. При этом новаторские подходы к данному вопросу, безусловно, должны основываться на твердом следовании фундаментальным принципам, выработанным за десятилетия Европейской Комиссией по правам человека и старым Судом. Два аспекта могут проиллюстрировать эту эволюцию в подходах страсбургского Суда: первый касается вопроса о приемлемости жалоб для рассмотрения их по существу, второй - расширения сферы контроля за соблюдением все большего числа прав и свобод (или, во всяком случае, расширительного толкования самих понятий прав и свобод, перечисленных в Конвенции).

Вряд ли кто-нибудь сможет отрицать, что отношение к вопросу приемлемости жалоб, которое существовало в старой страсбургской системе, претерпело существенные изменения. Европейская Комиссия по правам человека имела своей задачей "отфильтровывать" жалобы, применяя самым строгим образом (иногда, может, даже слишком строгим) критерии, перечисленные в Конвенции. Соображения стратегического характера (прежде всего было необходимо добиться устойчивости всей системы и завоевать доверие к ней со стороны государства) вели к тому, что предметом рассмотрения по существу становились лишь самые серьезные вопросы, поднимаемые в жалобах, преодолевших чрезвычайно высокий барьер критериев приемлемости.

Сегодняшний Суд, являясь полноценным судебным органом, со всей очевидностью, не связан подобным подходом. Судьи, рассматривающие дела по существу, совершенно по-другому реагируют на проблемы, возникающие при решении вопросов приемлемости. Они исходят из иного понимания своей роли, считая себя последним прибежищем для европейцев, чьи права были нарушены и которые не нашли защиты на национальном уровне. Таким образом, просматривается отчетливая тенденция к расширению сферы контроля за соблюдением прав и свобод, особенно в том, что касается толкования критерия обоснованности ("явной необоснованности") жалоб. Как известно, Европейская Комиссия широко использовала этот критерий для отклонения большого числа жалоб, затрагивавших весьма чувствительные для властей государств - участников Конвенции вопросы.

Таким образом, планка критерия приемлемости вполне умышленно завышалась, хотя бывали случаи, когда делалось обратное, с тем чтобы потом, уже на этапе рассмотрения жалобы по существу, с полной уверенностью констатировать отсутствие нарушений Конвенции.

Что касается нарушения сферы контроля путем все более расширительного толкования понятий прав и свобод, фигурирующих в Конвенции, то надо отметить, что прецедентная практика Суда демонстрирует не только эволюционный подход, но и вполне радикальные новеллы. Это касается, например, такого вопроса, как доступ к судебному обжалованию применительно к парламентским иммунитетам. В последнее время Суд все более строго относится к целесообразности применения юрисдикционных изъятий, таких как, например, депутатский иммунитет, исходя из стремления максимально жесткого соблюдения справедливого баланса между индивидуальными правами и публичными целями особых парламентских свобод.

Подобные примеры можно продолжать. Достаточно лишь упомянуть о постановлении Европейского Суда от 6 февраля 2003 г. по делу "Маматкулов и Абдурасулович против Турции", в котором было подробно указано на обязательность для властей государств-ответчиков соблюдать меры обеспечительного характера, предписанные им Европейским Судом, несмотря на вполне "рекомендательные" формулировки, использованные Судом при указании властям на то, от каких действий им следует воздержаться (в п.110 постановления Суд в частности указал, что "любое государство - участник Конвенции, получившее предписание о временных мерах обеспечительного характера, направленных на избежание неустранимого ущерба, который может быть причинен жертве предполагаемого нарушения, должно соблюдать указанные ему меры и воздерживаться от любых действий или бездействия, которые могут противоречить смыслу и эффективности итогового постановления по делу").

От постановки проблем к их решению

Хотя тема "реформирования Суда" стоит в повестке дня уже более трех лет, очевидно, что это следствие явного разрыва между замышлявшимися при принятии Протокола N 11 к Конвенции изменениями и улучшениями имевшегося механизма и реалиями повседневной работы с жалобами, поступающими в Суд.

Предварительная фаза работы, в ходе которой была составлена таблица, отражавшая как достижения, так и проблемы, выявившиеся в ходе реализации новелл, принятых в связи с вступлением в силу Протокола N 11 к Конвенции, завершилась составлением доклада специальной рабочей группой. После этого началась более активная фаза работы, нацеленная на определение рамок возможного компромисса для всех государств - участников Конвенции, что позволило отсечь заведомо нереалистичные идеи. Безусловно, различные технические решения, которые могут быть предложены к реализации, должны явиться предметом дополнительного изучения с точки зрения их политической приемлемости и финансово-бюджетной выполнимости. После этого специальный комитет экспертов может приступить к разработке текста будущего дополнительного протокола к Конвенции. Очевидно, что именно на этом этапе очень важно не допустить ошибок, поскольку речь идет о долгосрочных фундаментальных изменениях в страсбургской системе.

Наконец, весь контрольный страсбургский механизм должен ответить на вызовы времени, в частности в том, что касается проблемы исполнения постановлений Европейского Суда, как в аспекте мер индивидуального характера, так и применительно к мерам общего характера. Не менее важным для дальнейшего изучения проблем является и столкновение двух правовых систем - Европейского Суда и находящейся в разгаре реформирования правовой системы расширяющегося Европейского Союза.

Уже в ходе празднования пятидесятилетия Конвенции, в ходе Конференции министров, отвечающих за проблемы защиты прав человека, которая проходила в Риме 3-4 ноября 2000 г., страны - члены Совета Европы обсудили проблемы функционирования Европейского Суда по правам человека. К тому моменту стало вполне очевидно, что существующая система не способна справиться с ростом числа жалоб. Конференция предложила Комитету Министров Совета Европы начать "углубленное исследование различных возможностей и мер по гарантированию сохранения эффективности Европейского Суда в новых условиях". Комитет Министров образовал исследовательскую группу из трех человек: представителя Комитета Министров, Председателя Европейского Суда и заместителя Генерального секретаря Совета Европы. Этот орган представил к 27 сентября 2001 г. итоговый доклад о своей работе, содержавший предложение о двух группах мер, направленных на снижение перегрузки суда.

Первая группа не была связана с изменениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод и состояла в основном в улучшении методов работы Секретариата Суда, вторая затрагивала саму Конвенцию и, в частности, рассматривала следующие предложения:

1) учреждение региональных судов по правам человека (в целом это предложение вызвало негативную реакцию из-за высокой стоимости и опасности расхождений в прецедентной практике);

2) возможность досудебного возврата жалобы на национальный уровень с целью получения консультативного заключения от национальных судебных инстанций (по мнению исследовательской группы, реализация этого предложения имела бы весьма ограниченный эффект с точки зрения сокращения числа вновь поступающих жалоб и при этом создавала бы дополнительную нагрузку на Суд по переписке с национальными судебными инстанциями);

3) передача части полномочий по принятию процессуальных решений сотрудникам Секретариата Суда (это предложение также не было поддержано исследовательской группой, поскольку противоречит судебному характеру решений, выносимых Европейским Судом);

4) сокращение объема работы Суда путем отфильтровывания жалоб на незначительные нарушения и рассмотрения только тех, которые "этого действительно заслуживают" (исследовательская группа придала этому предложению большое значение, отметив, однако, определенные сомнения относительно того, что его реализация сможет решить проблему перегрузки Суда);

5) разделение Суда на две части, одна из которых будет состоять из собственно судей, рассматривающих наиболее важные вопросы "конституционного" характера, а другая - из "независимых" юристов, которые будут рассматривать рутинные дела (исследовательская группа не смогла определиться со своим отношением к данному предложению и посчитала, что оно заслуживает дополнительного изучения).

Кроме того, исследовательская группа предложила разработку дополнительного протокола к Конвенции, который позволил бы Суду не рассматривать по существу жалобы, не ставящие никаких содержательных проблем применительно к соблюдению Конвенции.

Для дальнейшей работы с материалами исследовательской группы Комитет Министров Совета Европы поручил Руководящему комитету Совета Европы по правам человека продолжить изучение вопроса. Созданная последним рабочая группа совместно с представителями ряда неправительственных организаций подготовила специальный доклад, который в значительной степени основывался на германо-швейцарском предложении добавить к существующим условиям приемлемости жалоб новое, которое предоставляло бы Суду полномочия объявлять жалобу неприемлемой, "если заявитель не понес никакого существенного ущерба и если дело не содержит никакого серьезного вопроса относительно толкования или применения Конвенции и протоколов к ней". Кроме того, данный доклад содержал предложение Дании по созданию в структуре Суда новой постоянно действующей Палаты по отфильтровыванию неприемлемых жалоб и по рассмотрению однотипных по фабуле дел (так называемых "дел-клонов").

"Генеральная прокуратура" Европейского Суда

Сегодня, пожалуй, никто не станет отрицать, что в европейском контексте Суд в полном объеме осуществляет свою регулятивную функцию в области защиты фундаментальных прав и свобод. Вопрос об эффективности защитной системы Конвенции о защите прав человека и основных свобод возник применительно к недостаточному соответствию имеющихся механизмов рассмотрения жалоб, установленных Протоколом N 11 к Конвенции, тому объему вновь поступающих обращений в страсбургский Суд, который сложился и растет огромными темпами с 1998 года. Это приводит к увеличению сроков рассмотрения жалоб, что противоречит одной из основных целей, выдвигавшихся при принятии данного Протокола. Таким образом, проблема состоит в том, чтобы найти эффективное сочетание реализации права на индивидуальную жалобу и надлежащего рассмотрения этих жалоб в судебном порядке в разумный срок.

Для решения этой проблемы были внесены многочисленные предложения. Между тем поле, на котором можно искать ответы на поставленные вопросы, остается достаточно узким. Оно ограничено идеей значительного сокращения числа жалоб, которыми должен заниматься Европейский Суд. Этого можно добиться двумя способами. Можно ограничить право на индивидуальную жалобу (хотя эта идея по политическим соображениям для многих неприемлема, и ее авторы всячески маскируют ее, но по сути их предложение сводится именно к этому). Это сделает более сложным эффективное обращение с жалобой к Суду и может быть достигнуто либо путем "сужения" предмета, подлежащего рассмотрению Судом, до наиболее важных, "конституционных" вопросов, либо существенным образом ужесточая критерии приемлемости жалоб для рассмотрения по существу.

Очевидно, что выбор, который надо сделать, носит политический характер. Это решение будут принимать правительства стран - членов Совета Европы, которые, среди прочего, будут руководствоваться и чисто финансовыми (к сожалению) мотивами. Что касается "сужения" предмета рассмотрения Судом, то такой подход, безусловно, весьма выгоден для ныне действующего состава Суда, который сможет самостоятельно отбирать дела, которые он будет рассматривать, исходя из их нормативного характера или серьезности нанесенного ущерба. Между тем такой подход также не лишен недостатков. Как отличить "серьезные" вопросы, которыми Суду следует заниматься, от менее важных? Не говоря уже о том, что данная проблема может серьезным образом дестабилизировать обстановку внутри самого Суда, ясно и то, что такой подход неизбежно вызовет массированную критику Суда, поскольку всегда будут оставаться недовольные весьма спорными оценочными суждениями по проблеме "серьезности" рассматриваемых вопросов.

Если же сохранить нынешнюю систему так как она есть, то возникает другая неразрешимая задача: как Суду справиться со "снежной лавиной" вновь поступающих жалоб. При этом правовая и материальная ценность этих жалоб совершенно различна, и подавляющему большинству из них неизбежно уготована судьба быть признанными неприемлемыми для рассмотрения по существу как явно необоснованным.

Разрешить эту дилемму можно лишь опираясь на те идеи и тот дух, которые вдохновляли в конце 40-х годов отцов-основателей страсбургского защитного механизма. Совершенно ясно, что даже минимальное ограничение права на индивидуальную жалобу будет шагом назад, противоречащим самому духу Конвенции.

Таким образом, единственным разумным путем является совершенствование механизма фильтрации жалоб без ограничения на саму их подачу. Речь не идет о том, чтобы восстановить в других формах двухуровневую систему в том виде, как она существовала предыдущие сорок лет. К сегодняшнему дню идея двухуровневой судебной инстанции похоронена окончательно. Однако ничто не мешает рассмотреть возможность создания внутри самого Суда и под его контролем некой структуры, которая бы не только выполняла функцию фильтра жалоб, но и занималась установлением фактов по делу, а также обеспечением примирительных процедур. Повторюсь, речь не идет о том, чтобы вернуться к прошлому, а скорее о том, чтобы адаптировать систему к неизбежным изменениям в окружающем мире.

Данный орган мог бы являться своего рода "генеральной прокуратурой", состоящей из высококвалифицированных юристов, избираемых Судом. Он имел бы некоторые судебные функции, поскольку осуществлял бы задачу отфильтровывания жалоб по условиям Конвенции, однако делал бы это на основании критериев, устанавливаемых самим Судом, и под его контролем. Решения, принимаемые этим органом могли бы при определенных условиях являться предметом контроля со стороны коллегии из трех судей.

Этот орган мог бы также принимать участие в процедуре достижения мировых соглашений, особенно по таким категориям дел, как "дела-клоны". Это позволило бы сократить число жалоб, которые необходимо рассмотреть Суду по существу, и одновременно избавило бы Суд от необходимости играть активную роль в данной процедуре, несвойственную судебным инстанциям. Этот же орган мог бы обеспечивать миссию Суда по установлению фактов. Таким же образом "прокуратура" могла бы послужить посредником между заявителями и властями государств-ответчиков. Такой орган мог бы быть образован из ограниченного числа юристов (от 10 до 15), его работу мог бы обеспечивать единый Секретариат Европейского Суда.

Страсбургская система кроме вышеописанных сталкивается и с другими проблемами. Одна из них связана с проблемой исполнения постановлений Суда. В соответствии с п.2 ст.46 in fine Конвенции контроль за выполнением судебных постановлений возложен на Комитет Министров Совета Европы. Здесь возникает риск создания и упрочения практики, когда он как политический орган в своей работе будет опираться на излишне политизированный подход, "прощая" одни государства и жестко спрашивая с других.

Другим важным вопросом является многолетняя дискуссия о балансе между страсбургской системой и правовой системой Евросоюза. На повестке дня стоит вопрос его присоединения к страсбургской контрольной системе (во всяком случае, сразу же, как только закончится период принятия новых членов). Каковы будут правовые последствия этого шага? Какова будет схема взаимодействия между Хартией основных прав Европейского Союза и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод?

Таковы в общих чертах стоящие на сегодняшний день проблемы, связанные с реформированием страсбургской системы коллективной защиты прав и свобод человека, которые нужно решать в ближайшем будущем.

Микеле де Сальвиа,

юрисконсульт Европейского Суда по правам человека

"Российская юстиция", N 7, июль 2003 г.