СОВЕТ ЕВРОПЫ

КОМИТЕТ МИНИСТРОВ

 

 

Рекомендация Rec (2004) 5

Комитета Министров Государствам – членам СЕ

«О проверке совместимости законопроектов, действующих законов и правоприменительной практики со стандартами, установленными Европейской Конвенцией о Правах человека»

(принята Комитетом Министров 12 мая 2004 на 114-ой Сессии)

 

Комитет Министров, на основании Статьи 15.b Устава Совета Европы,

 

Имея в виду, что целью Совета Европы является достижение большего единства среди его членов, и что один из самых важных методов достижения этой цели состоит в том, чтобы соблюдать права человека и основные свободы и способствовать их реализации;

 

Повторяет свое убеждение, что Европейская Конвенция о Защите Прав человека и Основных Свобод (в дальнейшем «Конвенция») должна оставаться основным стандартом для защиты прав человека в Европе, и что именно на Комитет Министров возложена обязанность разработки мер, гарантирующих долгосрочную эффективность контролирующей функции Конвенции;

 

Принимая во внимание субсидиарный характер контролирующего механизма Конвенции, что подразумевает, в соответствии со Статьей 1 Конвенции, что права и свободы, гарантированные ею, должны быть защищены, прежде всего, на национальном уровне и соблюдаться, прежде всего, национальными властями;

 

Приветствует в свете вышеизложенного, то обстоятельство, что Конвенция сегодня стала неотъемлемой частью внутреннего законодательства всех государств – членов СЕ, и отмечает в этом отношении важность роли, которая возложена в связи с этим на национальные судебные органы;

 

Напоминает, что, согласно Статье 46, параграф 1 Конвенции, Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Европейского Суда по Правам человека (в дальнейшем «Суд») по делам, в которых они являются сторонами;

 

Констатирует, тем не менее, необходимость приложения дальнейших усилий со стороны Государств – членов СЕ для использования всех возможностей, заложенных в Конвенции, путем, в частности, непрерывного приведения национальных стандартов в соответствии с таковыми стандартами, установленными Конвенцией, в свете прецедентного права Европейского Суда;

 

В связи с этим, Комитет уверен, что проверка совместимости законопроектов, действующего законодательства и правоприменительной практики Государств – членов СЕ, с Конвенцией является необходимой мерой, направленной на предупреждение возможных нарушений прав человека и сокращения количества жалоб, подаваемых в Европейский Суд;

 

В этих целях Комитет отмечает важность консультаций с различными компетентными и независимыми органами, включая национальные организации, занимающиеся проблемами содействия и защиты прав человека, в том числе и неправительственных организаций;

 

С Учётом разнообразия методов, применяемых в Государствах – членах СЕ, что касается проверки вышеуказанной совместимости;

 

Рекомендует Государствам – членам СЕ принять во внимание рекомендации, изложенные ниже:

 

I. следует гарантировать установление соответствующих и эффективных механизмов постоянной проверки совместимости законопроектов с Конвенцией в свете прецедентного права Суда;

 

II. следует гарантировать установление таких же механизмов для проверки, всякий раз, когда это необходимо, совместимости действующего законодательства и правоприменительной практики, включая и ту ее часть, которая устанавливается подзаконными актами, как-то: инструкциями, распоряжениями и циркулярами;

 

III. следует гарантировать адаптацию, настолько быстро насколько это возможно, законодательства и правоприменительной практики к стандартам Конвенции, в целях предотвращения нарушения гарантий Конвенции;

 

Комитет призывает Генерального секретаря Совета Европы обеспечить доступность необходимых ресурсов для надлежащей помощи Государствам – членам СЕ, которые запросят помощь в выполнении этой рекомендации.

 

Приложение к Рекомендации Rec (2004) 5

 

Введение

 

1. Несмотря на реформу контрольного механизма Конвенции, проведенную в соответствии с Протоколом Номер 11, количество жалоб, подаваемых в Европейский Суд по Правам человека, постоянно растет, вызывая тем самым длительные задержки в их рассмотрении.

 

2. Это положение отражает большую свободу доступа к Европейскому Суду, а также свидетельствует о постоянно улучшающейся защите прав человека в Европе, но нельзя забывать, что именно Государства – участники Конвенции, в силу принципа ее субсидиарности, должны оставаться главными гарантами прав, защищаемыми Конвенцией. Согласно Статье 1 Конвенции, Высокие Договаривающиеся Стороны должны обеспечить каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе I Конвенции. Таким образом, на национальном уровне должна быть обеспечена самая эффективная и прямая защита прав и свобод, гарантируемых Конвенцией. Это требование касается всех государственных органов, в частности судов, исполнительных органов власти и законодательных органов.

 

3. Необходимым условием эффективной защиты прав человека в Европе является то, что Государства напрямую применяют Конвенцию в своей правоприменительной практике в свете прецедентного права Суда. Это подразумевает, в частности, что они должны гарантировать, что и законы и практика их применения соответствуют этому условию.

 

4. Эта рекомендация призывает Государства устанавливать механизмы, обеспечивающие проверку совместимости с Конвенцией и законопроектов, и действующего законодательства, и правоприменительной практики. Примеры хорошей практики изложены ниже. Выполнение данной рекомендации должно таким образом внести важный вклад в предотвращение нарушений прав человека в Государствах – членах СЕ, и, тем самым, содействовать уменьшению количества жалоб, подаваемых в Суд.

 

Проверка совместимости законопроектов

5. Рекомендуется, чтобы Государства – члены СЕ проводили систематическую проверку совместимости с Конвенцией законопроектов, особенно тех из них, которые могут затронуть права и свободы, защищенные ею. Чрезвычайно важно, чтобы при принятии закона, была проведена проверка его на соответствие с Конвенцией, Государство тем самым уменьшает риск того, что нарушение Конвенции будет вызвано содержанием этого закона и, соответственно, того, что Суд выявит такое нарушение. Кроме того, Государство,  таким образом, возлагает на свои исполнительные органы власти обязанность действовать по отношению к любому лицу, находящемуся в его юрисдикции, в соответствии с положениями Конвенции.

 

6. Совет Европы может оказывать содействие в выполнении такой проверки в некоторых случаях. Такая помощь доступна уже сегодня, особенно относительно законопроектов о свободе религиозных убеждений, добросовестного возражения, свободы информации, свободы ассоциации, и т. д. Тем не менее, каждое Государство вправе само решить, следует ли ему принять во внимание заключения, данные в ходе таких консультаций.

 

Проверка совместимости действующего законодательства

7. Проверка совместимости должна также быть выполнена относительно действующего законодательства. Развивающееся прецедентное право Суда может  иметь последствия в отношении закона, который был первоначально совместим с Конвенцией или который не был предметом такой проверки на совместимость до его принятия.

 

8. Такая проверка оказывается особенно важной относительно законодательства в таких областях, в которых, как показывает опыт, существует особый риск нарушений прав человека, таких как полицейских действий, уголовных расследований, предварительного заключения, прав иностранцев, и т. д.

 

Проверка совместимости правоприменительной практики

9. Эта рекомендация также касается всех тех случаев, в которых необходимо обеспечить совместимость с Конвенцией применения и подзаконных актов, в целях гарантии того, что права человека уважаются и в ежедневной практике. Это является важным условием того, что органам, особенно обладающим полномочиями, позволяющими им ограничить права человека, созданы все необходимые условия для того, чтобы гарантировать, что их деятельность совместима с Конвенцией.

 

10. Следует ясно понять, что рекомендация также охватывает  и всю ту правоприменительную практику, которая не напрямую, а косвенно регулируется Конвенцией. Чрезвычайно важно, чтобы Государства обеспечили проверку и этой практики на совместимость ее с Конвенцией.

 

Процедуры, обеспечивающие продолжение проверки

11. Для получения полной уверенности в том, что проведенная проверка на совместимость с Конвенцией эффективна, крайне важно, чтобы Государства – члены СЕ обеспечили дальнейшее продолжение этой проверки.

 

12. Рекомендация подчеркивает потребность для Государств – членов СЕ, действовать таким образом, чтобы достигнуть целей, на которые направлена данная рекомендация. Таким образом, после проведения проверки, Государства – члены СЕ должны, как только возникнет в этом необходимость, незамедлительно предпринимать меры, которые потребуются для изменения их законодательства и правоприменительной практики, чтобы привести их в соответствие с Конвенцией. Чтобы достичь этого, и когда это оказывается необходимым, они должны улучшить или установить соответствующие механизмы пересмотра, которые должны систематически и незамедлительно использоваться, когда обнаружено, что национальное законодательство оказалось несовместимым с Конвенцией. В этих целях, часто достаточно изменить правоприменительную практику в этой области, чтобы гарантировать эту совместимость. В некоторых случаях такая совместимость может быть обеспечена путем неприменения тех законодательных мер, чья несовместимость с Конвенцией обнаружена.

 

13. Такая адаптация должна всячески облегчаться и поощряться путем быстрого и эффективного доведения актов Суда до всех государственных органов, чья деятельность касается выявленного нарушения, и соответствующего обучения их персонала. Комитет Министров посвятил две рекомендации, посвященные этим важным аспектам: один о публикации и распространении в Государствах - членах СЕ текста Конвенции и прецедентного права Суда (Rec (2002) 13) и другой об использовании Конвенции при университетском образовании и профессиональном обучении (Rec (2004) 4).

 

14. Если национальный суд сталкивается с тем, что он не в состоянии гарантировать необходимую адаптацию из-за самой формулировки закона, то Государствам следует прибегнуть к ускоренной законодательной процедуре.

 

15. В свете изложенного выше, следующие возможности можно было бы использовать.

 

Примеры хорошей практики

16. Каждое Государство – член СЕ приглашается предоставить информацию относительно применяемой им практики и ее развития Общему Секретариату Совета Европы. Последний будет, в свою очередь, периодически сообщать всем государствам - членам относительно существующей хорошей практики.

 

I. Публикации, переводы, распространение и обучение в целях создания системы защиты прав человека

 

17. Как предварительное условие, следует напомнить, что эффективная проверка прежде всего требует соответствующую публикацию и распространение на национальном уровне Конвенции и прецедентного права, выработанного Судом, в особенности через электронные средства информации на языке(ах) заинтересованной страны, и развития университетского образования и программ профессионального обучения в области прав человека.

 

II. Проверка законопроектов

18. Систематическая проверка законопроектов должна выполняться и на уровне исполнительных органов власти, и на парламентском уровне, с проведением консультаций с независимыми органами.

 

Исполнительной властью

19. Вообще, проверка на соответствие с Конвенцией и протоколами к ней начинается в министерстве, которое предложило законопроект. Кроме того, в некоторых государствах – членах СЕ, соответствующая функция может быть возложена на некоторые министерства или ведомства, например, на Канцелярию, Министерство юстиции и/или Министерство иностранных дел. Некоторые Государства – члены СЕ поручают своему представителю в Суде в Страсбурге, помимо других функций, проверять - совместимы ли национальные законы с положениями Конвенции. Такой представитель уполномочивается, на этом основании, представлять предложения о внесении поправок в действующее законодательство или в любое новое законодательство, которое предполагается разработать.

 

20. Национальное законодательство многих Государств – членов СЕ предусматривает, что, когда текст законопроекта отправляется в парламент, к нему прилагается подробный пояснительный меморандум, в котором должны также быть указано и обоснованно соответствует ли он Конституции и/или Конвенции. В некоторых Государствах – членах СЕ, это должно сопровождаться формальным утверждением на предмет совместимости с Конвенцией. В одном Государстве – члене СЕ, министр, ответственный за текст законопроекта должен удостоверить, что, на его или ее взгляд, положения данного законопроекта совместимы с Конвенцией, или заявить, что он или она не имеют возможности сделать такое заявление, но что он или она, однако желают, чтобы парламент рассмотрел данный законопроект.

 

Парламентом

21. В дополнение к проверке исполнительной властью, соответствующая экспертиза должна быть также проведена юридической службой парламента и/или его соответствующих парламентских комитетов.

 

Другие консультации

22. Другие консультации, проводимые с целью обеспечения совместимости со стандартами прав человека, могут быть предусмотрены на различных стадиях законодательного процесса. В некоторых случаях, консультация является дополнительной. В других, особенно если законопроект, вероятно, затронет основные права человека, предусматривается консультация с определенными организациями, например консультации с Conseil d'Etat в некоторых Государствах – членах СЕ, являются обязательными как установлено внутренним законом. Если исполнительная власть не провела такую консультацию, то текст законопроекта отклоняется по процедурным соображениям. Если, проконсультировавшись, исполнительная власть решает не следовать за полученным мнением, то она, тем самым принимает на себя ответственность за политические и юридические последствия, которые могут следовать из такого решения.

 

23. Дополнительная или обязательная консультация с несудебными органами, компетентными в области прав человека также часто предусматривается. В особенности это могут быть независимые национальные организации в области содействия и защиты прав человека, уполномоченные по правам человека, национальные или международные неправительственные организации, институты или центры по правам человека, сообщества адвокатов, и т.д.

 

24. Совет европейских экспертов или органов, особенно европейская Комиссия по Демократизации через Право («Венецианская Комиссия»), могут быть запрошены дать свое заключение относительно совместимости законопроектов, касающихся прав человека с Конвенцией. Этот запрос не заменяет внутреннюю экспертизу на совместимость с Конвенцией.

 

III. Проверка действующего законодательства и правоприменительной практики

25. Государства – члены СЕ невозможно обязать провести полную проверку всех действующих в них законов, подзаконных актов и правоприменительной практики, но проведение такой проверки необходимо, например, в результате накопления национального опыта в применении закона или в результате вынесения нового акта Европейского Суда по правам человека даже против другого Государства – члена СЕ. В случае если же акт Суда вынесен непосредственно против данного Государства, то, в силу Статьи 46 Конвенции, Государство-ответчик безусловно обязано принять меры, необходимые для полного исполнения такого акта.

 

Исполнительной властью

26. В некоторых Государствах – членах СЕ, министерство, которое вносит законопроект, также отвечает за то, что и действующие подзаконные акты и правоприменительная практика в данной области отвечают последним актам в прецедентном праве Суда. В других Государствах – членах СЕ, органы исполнительной власти привлекают внимание независимых органов, особенно судебных органов, к некоторым событиям в прецедентном праве Суда. Этот аспект выдвигает на первый план важность начального образования и непрерывного обучения с учетом системы, выработанной применением Конвенции. Компетентные органы Государства должны гарантировать, что все соответствующие местные и центральные органы власти принимают во внимание Конвенцию и прецедентное право Суда, чтобы избежать их нарушения.

 

Парламентом

27. Запросы о проверке на совместимость могут быть поданы в порядке проведения парламентских дебатов.

 

Судебными органами

28. Проверка может также иметь место с использованием судебных процедур, путем обращения к ним физических или юридических лиц, или даже государственных органов, чьи интересы непосредственно затронуты (например, путем обращения в Конституционный Суд).

 

Независимыми несудебными организациями

29. В дополнение к той работе, которая должна проводиться исполнительной властью и парламентом, независимые несудебные организации, и особенно национальные организации по содействию и защите прав человека, так же как и уполномоченные по правам человека, играют важную роль в проверке того, как законы применяются и, особенно, как применяется Конвенция, которая является частью национального законодательства. В некоторых странах, эти организации могут также, при определенных условиях, подавать индивидуальные жалобы и инициировать запросы по их собственной инициативе. Они стремятся гарантировать, чтобы недостатки в действующем законодательстве были исправлены, и для этой цели обращаются в парламент или в исполнительные органы власти