СОВЕТ ЕВРОПЫ

КОМИТЕТ МИНИСТРОВ

 

Рекомендация Rec (2004) 6 Комитета Министров Государствам - членам СЕ

 

«О повышении эффективности внутренних средств правовой защиты»

(принята Комитетом Министров 12 мая 2004, на 114-ой Сессии)

 

Комитет Министров, на основании Статьи 15.b Устава Совета Европы,

 

Имея в виду, что целью Совета Европы является достижение большего единства среди его членов, и что один из самых важных методов достижения этой цели состоит в том, чтобы соблюдать права человека и основные свободы и способствовать их реализации;

 

Повторяет свое убеждение, что Европейская Конвенция о Защите Прав человека и Основных Свобод (в дальнейшем «Конвенция») должна оставаться основным стандартом для защиты прав человека в Европе, и что именно на Комитет Министров возложена обязанность разработки мер, гарантирующих долгосрочную эффективность контролирующей функции Конвенции;

 

Принимая во внимание субсидиарный характер контролирующего механизма Конвенции, что подразумевает, в соответствии со Статьей 1 Конвенции, что права и свободы, ею гарантированные, должны быть защищены, прежде всего, на национальном уровне и соблюдаться, прежде всего, национальными властями;

 

Комитет приветствует в свете вышеизложенного, то обстоятельство, что Конвенция сегодня стала неотъемлемой частью внутреннего законодательства всех государств – членов СЕ;

 

Комитет напоминает, что, как установлено Статьей 13 Конвенции, Государства – члены СЕ обязаны гарантировать, чтобы любое лицо, утверждающее, что его права и свободы, признанные Конвенцией, нарушены, имело возможность прибегнуть к эффективному внутреннему средству правовой защиты в государственном органе;

 

Комитет отмечает, что в дополнение к обязательству обеспечить существование таких эффективных внутренних средств правовой защиты, в свете прецедентного права Европейского Суда по Правам человека (в дальнейшем «Суд»), Государства имеют более общее обязательство решать проблемы, явившиеся причиной выявленных нарушений Конвенции;

 

Комитет подчеркивает, что Государства – члены СЕ обязаны гарантировать, что внутренние средства правовой защиты эффективны теоретически и практически, и что их применение способно окончиться рассмотрением жалобы на нарушение положений Конвенции по существу, а, в случае если в результате рассмотрения такой жалобы факт нарушения положений Конвенции подтвердится,  жертве этого нарушения будет предоставлено возмещение адекватное допущенному нарушению;

 

Отмечая, что характер и количество жалоб, поступающих в Суд, и выносимые им Постановления свидетельствуют о необходимости Государствам – членам СЕ внимательно и регулярно проверять, что такие внутренние средства правовой защиты действительно существуют применительно ко всем возможным нарушениям Конвенции, и в особенности для случаев неоправданно длительных судебных разбирательств;

 

Комитет констатирует, что повышение эффективности внутренних средств правовой защиты от всех возможных нарушений Конвенции должно привести с одной стороны к снижению нагрузки на Суд, вследствие уменьшения количества поступающих в него жалоб и, с другой стороны, более внимательное рассмотрение жалоб на нарушение Конвенции на национальном уровне облегчило бы их последующее рассмотрение в Европейском Суде;

 

Комитет считает, что повышение эффективности внутренних средств правовой защиты на национальном уровне, особенно относительно повторяющихся нарушений Конвенции, должно также внести существенный вклад в сокращение нагрузки на Суд;

 

На основании изложенного, Комитет рекомендует Государствам – членам СЕ, обратить внимание на рекомендуемые меры в этом отношении, указанные ниже:

 

I. следует постоянно проверять, в свете прецедентного права Суда, действительно ли  внутренние средства правовой защиты доступны для любого лица, утверждающего, что в отношении него допущено нарушение положений Конвенции, и что эти средства являются эффективными, а их применение способно привести к рассмотрению такой жалобы по существу, и если обоснованность жалобы подтвердится, то и к предоставлению возмещения, адекватного допущенному нарушению;

 

II. в случае вынесения Постановлений Суда, которые указывают на структурные или общие проблемы в национальном законодательстве или правоприменительной практике, проверить эффективность существующих внутренних средств правовой защиты и, если это необходимо, разработать такие эффективные средства правовой защиты, применение которых позволит избежать вынесения Судом повторных Постановлений по подобным жалобам;

 

III. обратить особое внимание, в свете рекомендаций, изложенных в вышеприведенных пунктах I и II, на существование эффективных внутренних средств правовой защиты в случаях жалоб на чрезмерную длительность судебных слушаний;

 

Комитет призывает Генерального секретаря Совета Европы обеспечить доступность необходимых ресурсов для надлежащей помощи Государствам – членам СЕ, которые запросят помощь в выполнении этой рекомендации.

 

Приложение к Рекомендации Rec (2004) 6

 

Введение

 

1. на Конференции Министров[i], проведенной в Риме 3 и 4 ноября 2000, посвященной празднованию 50-й годовщины Европейского Конвенции по Правам человека, было  подчеркнуто, что, прежде всего Государства обязаны гарантировать, что права и свободы, изложенные в Конвенции уважаются и что они должны обеспечить существование правовых механизмов, направленных на предотвращение нарушений и, где это необходимо, на предоставление возмещения за такие нарушения. Это требует, в частности установление эффективных внутренних средств правовой защиты от всех нарушений Конвенции, в соответствии со Статьей 13[ii]. Прецедентным правом Европейского Суда по Правам человека[iii] разъяснено содержание этого обязательства, исполнение которого лежит на должностных лицах Государств, подписавших Конвенцию, и которое состоит в том, что:

 

- Статья 13 гарантирует наличие во внутреннем законодательстве средства правовой защиты, которое способно обеспечить соблюдение прав и свобод, защищенных Конвенцией.

 

- эта статья требует, чтобы использование этого средства было способно привести к рассмотрению по существу любой жалобы на нарушение положений Конвенции и, в случае необходимости, к предоставлению соответствующего возмещения. Содержание этого обязательства зависит от характера жалобы. Однако в любом случае это средство должно быть « эффективным» не только теоретически, но и практически;

 

- особенно необходимо, чтобы это средство было способно предотвратить такие нарушения Конвенции, последствия которых потенциально необратимы;

 

- термин «государственный орган», примененный в Статье 13 не обязательно должен означать орган судебной власти, но если это не так, то полномочия этого органа и гарантии, которые он предоставляет, должны отвечать критериям, предъявляемым к  эффективному внутреннему средству правовой защиты;

 

- «эффективность» «средства правовой защиты» по смыслу Статьи 13 не зависит от уверенности в благоприятном результате для лица, прибегнувшего к этому средству; но подразумевается, что использование этого средства отвечает некоторому минимальному требованию быстрого получения результата рассмотрения жалобы.

 

2. необходимость наличия таких внутренних средств правовой защиты в отношении жалоб на необоснованную длительность разбирательства дела особо важна[iv], поскольку эта проблема является предметом значительного количества жалоб, поступающих в Суд, хотя это и не единственная проблема.

 

3. Суд сталкивается с постоянно увеличивающимся количеством подаваемых в него жалоб. Эта ситуация подвергает опасности долгосрочную эффективность системы защиты прав и свобод, что диктует необходимость принятия действенных мер со стороны Государств, подписавших Конвенцию[v]. В связи  с этим наличие эффективных внутренних средств правовой защиты становится особенно важным. Усовершенствование доступных внутренних средств правовой защиты способно оказать положительный количественный и качественный эффекты на рабочую нагрузку Суда:

 

- с одной стороны, количество рассматриваемых жалоб должно уменьшиться: меньшее число лиц испытывали бы потребность подавать жалобы в Суд, если бы рассмотрение их жалоб внутренними властями было проведено достаточно полно;

 

- с другой стороны, рассмотрение жалоб Судом будет облегчено, если они ранее были внимательно рассмотрены по существу внутренней властью благодаря усовершенствованию внутренних средств правовой защиты.

 

4. Эта рекомендация, поэтому поощряет Государства – члены СЕ исследовать их правовые системы в свете прецедентного права Суда и принимать, в случае необходимости, соответствующие меры к тому, чтобы гарантировать, через законодательство или правоприменительную практику, существование эффективных средств правовой защиты как предусмотрено Статьей 13. Такая проверка может проводиться регулярно или после вынесения Судом Постановления, выявившего нарушение положений Конвенции.

 

5. Правительства Государств – членов СЕ могли бы, в первую очередь, организовать работу, в ходе которой компетентные специалисты изучили бы эффективность существующих внутренних средств правовой защиты в определенных областях с целью выработки предложений по их  усовершенствованию. Государственные организации по содействию и защите прав человека, так же как и неправительственные организации, могли бы также участвовать в этой работе. Наличие и эффективность внутренних средств правовой защиты должны находиться под постоянным контролем, и в особенности иметься в виду при разработке законодательства, затрагивающего права и свободы, установленные Конвенцией. Существует очевидная связь между этой рекомендацией и Рекомендацией Rec (2004) 5 Комитета Министров «О проверке совместимости законопроектов, действующих законов и правоприменительной практики со стандартами, установленными Европейской Конвенцией о Правах человека»

 

6. при решении вышеуказанной задачи, следует принять во внимание следующие соображения.

 

Конвенция как неотъемлемая часть внутренней правовой системы

 

7. Первоочередное требование к эффективному средству правовой защиты, - оно должно обеспечить, что права, установленные  Конвенцией, являются защищенными внутренней правовой системой. В этом контексте, очень важно то, что Конвенция сегодня стала неотъемлемой частью внутренних правовых систем всех Государств, подписавших Конвенцию. Это обстоятельство облегчило появление эффективных средств правовой защиты. Этому далее способствует то обстоятельство, что внутренние суды и исполнительная власть все более и более учитывают прецедентное право Суда в применении внутреннего законодательства, и учитывают свою обязанность исполнять Постановления Суда вынесенных по делам, по которым они проходили стороной по делу (см. Статью 46 Конвенции). Эта тенденция была укреплена усовершенствованием внутренних правовых систем, проведенным в соответствии с Рекомендацией Rec (2000), 2[vi] «О пересмотре дел и возобновлению производства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решениями Европейского Суда по правам человека»

 

8. Усовершенствование внутренних средств правовой защиты также требует, чтобы дополнительные меры были предприняты в том направлении, чтобы, национальное законодательство, и работа национальных органов исполнительной власти соответствовали положениям Конвенции и в особенности тем положениям, жалобы относительно нарушений которых со стороны соответствующего Государства, уже были предметом рассмотрения Суда. Это, в частности означает обязанность публиковать и распространять информацию относительно прецедентного права Суда (где это необходимо, переводя эту информацию на национальный язык заинтересованного Государства) и обучать, в соответствии с этими требованиями, судей и других государственных должностных лиц. Таким образом, настоящая рекомендация также близко связана с двумя другими рекомендациями, принятыми Комитетом Министров.[vii]

 

специализированные и общие средства правовой защиты

 

9. Большинство внутренних средств внутренней правовой защиты от нарушений Конвенции разработано для рассмотрения определенного рода жалоб. Если жалоба должным образом рассмотрена и по ней принято решение, то опыт показывает что такие «специализированные средства» правовой защиты могут быть очень эффективными и ограничить количество жалоб подаваемых в Суд и, соответственно снизить количество рассматриваемых Судом дел, отнимающих у него много времени.

 

10. Некоторые государства также ввели общее внутреннее средство правовой защиты от нарушений Конвенции (например, возможность обращения в Конституционный Суд), которым можно воспользоваться, чтобы добиться рассмотрения таких жалоб, в отношении которых нет возможности прибегнуть к специализированному внутреннему средству правовой защиты. В некоторых Государствах – членах СЕ, этим общим средство защиты можно воспользоваться параллельно с использованием специализированного средства защиты или даже до того, как жалоба рассмотрена с использованием специализированного средства защиты. Некоторые Государства – члены СЕ добавляют требование, что для того, чтобы воспользоваться общим средством защиты, необходимо, чтобы обжалуемое нарушение чрезвычайно нарушило бы конституционные права и что отказ рассмотреть такую жалобу может привести к серьезным и непоправимым последствиям для заявителя. Отмечено, что в отношении Государств, которые имеют такое общее средство правовой защиты, подается меньшее количество жалоб в Суд.

 

11. решение вопроса о том, какие конкретно внутренние средства правовой защиты положений Конвенции необходимо применять, является прерогативой Государств – членов СЕ, с учетом их конституционных традиций и специфических обстоятельств.

 

12. Безотносительно от того, какая система защиты используется, существующий опыт свидетельствует, что все еще существуют недостатки во многих Государствах – членах СЕ относительно пригодности и/или эффективности внутренних средств правовой защиты, что и приводит к увеличению нагрузки на Суд.

 

Средства защиты после вынесения Судом «пилотного» Постановления (которым выявлено не индивидуальное, а на примере индивидуального нарушения, системное нарушение положений Конвенции – примечание Финкова Е. В.)

 

13. В случае вынесения Судом Постановления, которым выявлены структурные или общие недостатки в национальном законодательстве или правоприменительной практике и в Суд подано большое количество жалоб, предметом которых является одна и та же проблема («повторяющиеся дела») либо поступление большого количества такого рода жалоб вероятно, Государство - ответчик должно гарантировать, что потенциальным заявителям предоставлено соответствующее и  эффективное внутреннее средство правовой защиты, позволяющее им обратиться к компетентным национальная органам, в которые могут также обратиться и лица, уже  имеющие подобного рода жалобы. Такое быстрое и эффективное внутреннее средство правовой защиты позволило бы им получить восстановление на национальном уровне, в соответствии с принципом субсидиарности защитной системы Конвенции.

 

14. Введение такого внутреннего средства могло бы также значительно уменьшить рабочую нагрузку Суда. В то время как вопрос быстрого исполнения «пилотного» Постановления существенно важен, чтобы решить структурную проблему и таким образом, предотвратить появление жалоб в будущем по тому же самому вопросу, может существовать категория лиц, интересы которых уже затронуты этой проблемой до ее решения. Существование средства внутренней правовой защиты, нацеленного на обеспечение восстановления их нарушенных прав на национальном уровне и для этой категории лиц могло бы позволить Суду рекомендовать им прибегнуть к помощи этого нового средства защиты и, соответственно, объявлять их жалобы неприемлемыми.

 

15. Тут возможны различные варианты, которые зависят, среди прочего, от характера выявленной структурной проблемы и от того, обратилось ли лицо, чьи интересы затронула эта проблема в Суд или нет.

 

16. В частности, в случае вынесения «пилотного» Постановления, которым определенная структурная проблема была выявлена, как вариант действий может быть мера, посредством которой заинтересованное Государство или представит определенное новое средство защиты или расширит возможности существующего средства защиты путем внесения изменений в законодательство или в соответствующую судебную практику.

 

17. В рамках такого мероприятия, Государства могли бы предусмотреть, если сочтут это желательным, возможность повторного рассмотрения дел, подобных тому делу, которое было рассмотренное в «пилотном» Постановлении Суда, и которым установлено нарушение Конвенции, что предотвратит случаи рассмотрения Судом подобного рода дел, и будет способствовать более быстрому восстановлению нарушенных прав заинтересованных лиц. Критерии, указанные в Рекомендации Rec (2000) 2 Комитета Министров могут быть использованы в этих целях.

 

18. После того, как разработаны соответствующие внутренние средства правовой защиты после вынесения «пилотного» Постановления, Власти соответствующего Государства должны незамедлительно сообщить об этом Суду, чтобы это обстоятельство могло быть принято им во внимание в случае рассмотрения подобных дел в будущем.

 

19. Однако, указанное выше, не означает, что необходимо создавать соответствующие новые средства правовой защиты, или придавать существующим средствам защиты полномочия с эффектом обратной силы, после каждого вынесения Судом Постановления, в котором выявлена структурная проблема. В некоторых обстоятельствах, может быть предпочтительно все же позволить рассмотреть жалобу непосредственно Европейским Судом, что позволит избежать возложения на заявителя дополнительного бремени представления доказательств  исчерпания всех доступных ему средств внутренней правовой защиты еще раз, которые, кроме того, еще не существовали до принятия соответствующих законодательных изменений.

 

Средства внутренней правовой защиты в случае жалоб на необоснованную длительность разбирательства дела

 

20. Вопрос эффективности внутренних средств правовой защиты особенно актуален в случаях жалоб на необоснованную длительность разбирательства дела, которые составляют значительную часть жалоб, подаваемых в Суд. Суд подчеркнул в Постановлении по делу Kudla против Польши от 26 октября 2000, что в таких случаях важно удостовериться, существует ли эффективное средство защиты в таких случаях, как это требуется согласно Статьи 13 Конвенции. После вынесения данного Постановления Суда, несколько способов решения этой проблемы были выдвинуты Государствами – членами СЕ, позволяющие выявлять такие нарушения и предоставлять адекватное этим нарушениям возмещение.

 

Разумный срок рассмотрения дела

 

21. В национальном законодательстве многих Государств – членов СЕ, предусмотрены различные средства (установление максимального срока, возможность подачи заявления об ускорении разбирательства дела), направленные на то, чтобы соблюдались разумные сроки разбирательства дел. В некоторых Государствах – членах СЕ, максимальный срок определен для каждой стадии прохождения дела в уголовных, гражданских и административных разбирательствах. Интеграция Конвенции во внутренние правовые системы Государств – членов СЕ, особенно требование соблюдение разумного срока, как предусмотрено в Статье 6, укрепила и завершила эти национальные правовые нормы.

 

Предотвращение задержек, ускорение разбирательства дел

 

22. Если сроки судебного разбирательства дела, особенно в уголовных процессах, нарушаются или если длительность разбирательства дела превысила разумный срок, то национальное законодательство многих Государств - членов СЕ, предусматривает, что заинтересованное лицо имеет право подачи заявлений  об ускорении процедуры рассмотрения дела. Если это заявление принято, то это может привести к вынесению решения, которым устанавливается срок, в течение которого суд, или обвинитель, в зависимости от характера дела должен совершить определенные процессуальные меры, типа прекращения уголовного дела или установление дня рассмотрения дела в суде. В некоторых Государствах – членах СЕ, суды могут принять решение о том, что процедура должна быть закончена до наступления определенной даты. Если, в качестве общего средства внутренней правовой защиты, предусмотрено право обращения в Конституционный Суд, такая жалоба может быть представлена, при некоторых обстоятельствах, даже перед исчерпанием других внутренних средств.

 

Различные формы возмещения

 

23. В большинстве Государств – членов СЕ, есть процедуры, предусматривающие предоставления возмещения в случаях  неблагоразумных задержек разбирательства дела, как все еще длящихся так и уже завершенных. Формой возмещения, которая обычно используется, особенно в делах, уже завершенных, является предоставление денежной компенсации. В некоторых случаях, указание компетентного органа о совершении того или иного действия в пределах указанного срока, означает само по себе, достаточное возмещение. Если установлено, что превышен разумный срок рассмотрения уголовного дела, то это может кончиться предоставлением более серьезного возмещения.

 

Возможная помощь для установления эффективных внутренних средств правовой защиты

 

24. Рекомендация призывает Генерального секретаря Совета Европы гарантировать, что необходимые ресурсы будут предоставлены для надлежащей помощи Государствам – членам СЕ, которые запросят помощь в установлении эффективных внутренних средств правовой защиты, соответствующих положениям Конвенции. Это может быть сделано в форме, например, оценки, выполненной опытными консультантами существующих внутренних средств правовой защиты, с целью повышения их эффективности.